基层河长工作压力与政策执行意愿的关系思考:公共服务动机的调节效应

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论文字数:36563 论文编号:sb2022043015194346680 日期:2022-05-19 来源:硕博论文网

本文是一篇行政管理论文,本文将研究对象锁定到学界关注较少的政策执行主体——基层河长,进行探索性、尝试性地分析。目前工作压力的研究对象主要是企业员工或乡镇干部,而本文锁定村级河长,聚焦于他们的压力感受和执行意愿,在一定程度上填补了基层河长研究的空白。
第一章 绪论
第一节 选题背景与研究意义
一、选题背景
河长制是近年来我国推出的一项重要的水环境治理政策,是指“由各级党政主要负责人担任‘河长’,负责辖区内河湖的治理与保护,以推动水环境持续改善”①的政策与制度设计,它体现了绿色发展理念,对于我国生态文明建设具有重要意义。
河长制政策的生命力并不仅仅取决于其先进的政策理念,更在于政策能否真正执行到位,尤其是“最后一公里”的政策执行情况。为了确保河长制政策的有效执行,水利部建立了督导检查制度,生态环境部也将各级河长制的建立和落实情况纳入中央生态环境保护督察内容。在中央政府的高位推动下,截止到 2018 年底,全国 31 个省(自治区、直辖市)已全面建立河长制,构建起从省到村的五级河长责任体系。其中,处“治水第一线”的基层河长(本文主要聚焦村居级河长),是实施河湖保护、治理的“第一责任人”,扮演着“执行末梢”的角色,对于河长制政策执行起着关键作用。然而,关于基层河长执行不力,如应付式打卡式虚假巡河、巡河上报问题少或不上报问题等象征性执行、选择性执行乱象频频见诸各大媒体,这实际上反映了河长制政策在基层落实中出现了一定的“执行偏差”。制度的生命力在于执行,这些现象和行为的反复出现,会严重影响河长制政策的生命力。那么,河长制这项“硬政策”,为何在“最后一公里”出现上述偏差?哪些因素影响了基层河长的政策执行意愿和河湖治理行为?
“压力”是基层工作绕不开的话题,也是回答上述问题的突破口之一。“在当前中央、省级、市级、县级、乡镇五级政府管理体制下,乡镇政府处于最低层级,是‘照单全收’的最后单位”②,乡镇/街道下面的村居,更是扮演着“最后一公里”的重要角色。“上面千条线,下面一根针”,所有政策都要到村居这一级落实,河长制也不例外。作为政策执行者的村级河长,处于由压力型体制下的体制性压力、打好污染防治攻坚战的政治性压力以及强调工作留痕的制度化压力等多种压力所共同塑造的“强任务、强压力”任务环境中,除了做好本职工作外,还要担负起巡河、治河的重任,多重工作压力“山大”。当感知到这些工作压力之后,基层河长是会“变压力为动力”,怀着更强烈的意愿投入到河湖治理工作中?还是会被压力“压垮”,政策执行意愿随之降低,并进一步渗透到具体的河湖治理行为中,最终导致前文所述的执行偏差乱象?不同类别的工作压力所产生的影响是否存在差异?
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第二节 国内外研究综述
一、政策执行意愿相关研究
政策执行意愿代表着政策执行主体对执行某政策的心理支持,而政策执行主体是影响政策执行的关键要素,政策执行又是政策研究的重要主题。基于此,按照点面结合的原则,笔者先将政策执行意愿置于政策执行的整体研究中加以考察,重点关注政策执行主体的某些具体特质(如态度、意愿等)对政策执行的影响,而后专门对政策执行意愿及其前后因(前因即影响因素,后因即影响结果)进行梳理,具体如下:
(一)政策执行及其影响因素
政策执行相关研究起步较晚。1970s 以前,政策研究的焦点是政策制定,关注政策执行的研究很少。1973 年,Pressman & Wildavsky 在书中指明了政策执行的重要性,由此激发了西方学界对公共政策执行领域的研究热情,政策执行研究热潮随之而来。时至今日,政策执行的研究成果丰厚。
在政策执行过程中,存在诸多因素使其在“失控”与“纠偏”间不断摇摆转换,如何才能成功执行政策?西方学者纷纷从不同视角来分析影响政策执行的因素,建立起许多模型,如 Smith(1973)“过程模型”、Meter & Horn(1975)“系统模型”等。纵观各项研究,其研究路径大致可归为“自上而下”、“自下而上”和“整合”三种。其中,自上而下路径站在政策制定高层的立场,自下而上路径则认为基层政府执行力是实现政策目标的关键,如 Berman(1978)强调,“政策执行最重要的一步是微观执行①。“整合”路径则基于前两者,探索整合和汇聚的分析路径。具体“整合”的思路又分为两种——一种是将前面两种研究路径的思路结合在同一个综合性的模型框架之下,比如 Malcolm L.Goggin 等(1991)建立了政府间的政策执行沟通模型②;而另一种则强调根据特定情境(包括时机和条件),选择更合适、更恰当的执行思路,即具体情况具体分析,不建立综合模型,例如Dunsire(1980)指出,“计划早期应采取自上而下的路径,而在执行中后期,自下而上的思路则更适用”①。

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第二章 概念界定与理论基础
第一节 概念界定
一、工作压力
工作压力(Work Pressure)是从压力的概念衍生而来的,目前主要存在刺激说、反应说与交互作用说三种定义①。刺激说认为压力是外界对个体的一种刺激,它会引起个体的恐慌、紧张,关注的是刺激本身,侧重于从压力来源切入来解释压力的产生②。反应说强调个体对特定环境刺激产生的反应,侧重于个体的主观认识。这种观点的主要代表学者 Lazarus 经过长期观察研究发现,压力是在个体面对外界以及自我本身发出的各种需求时如何看待和应对中产生的,个体是否承受压力与其看待压力的态度密切相关,某一个特定刺激对有些人来讲是压力,对有些人则不是③,也就意味着压力是个体的一种主观感知。交互作用说则综合了反应说、刺激说的主张,从整体和动态的视角来定义工作压力,认为人与环境的互动才是压力产生的决定性因素。以上三种定义,切入点不同,刺激说和反应说都是从压力产生的某一个方面去解释,而交互作用说相对更加全面,也得到大多数学者的认同。此外,随着研究发展而产生的 ISR 压力模型,总结出了“压力源—压力感知—压力反应—反应后果”的理论框架,更全方位地展示了工作压力的产生与作用过程,为本文研究模型的构建提供了重要的理论支撑。
国内学者也尝试从多个视角对工作压力作出界定。徐长江、徐小东等(2004)认为,“工作压力是个体受压力源刺激而做出身心和行为反应的系统过程”④,这种观点得到国内学界认可。时雨、刘聪等(2009)强调,“压力源、应对及所用资源、压力反应、压力结果是完整的压力概念应当包含的 5 个基本要素”⑤。
综上,大多数学者都认为压力源和压力应对、反应是定义工作压力时不可缺少的要素,而外在压力源到压力反应之间,必然经历了个体的内在压力感知。压力源只是一种客观存在,其只有被个体知觉为压力源头才能被视为工作压力。基于此,笔者认为体现在个体身上的工作压力,实质是个体对客观压力源的主观感知,本文通过主观性量表想要探究且能够得到的正是被调研者的压力感受、感知。因此本研究把工作压力定义为:个体因工作压力源刺激而产生的压力感知,更侧重主观感知。后续实证研究中,对工作压力的测量实质上反映的是个体的主观压力感知,即个体感受到的工作压力。
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第二节 理论基础
一、ISR 压力模型
工作压力的相关理论是本研究的重要理论视角。在压力理论的诸多模型中,French 等人构建的 ISR 压力模型揭示了工作压力的产生和作用机制,为本文提供了理论参考。
ISR 模型(Model of Institute of Social Research)以“压力源—压力感知—压力反应—反应后果”为理论框架,主张压力源会通过影响个体的压力感知而使其做出压力反应。引发压力的刺激前提——压力源,可以是任何工作和组织环境因素,工作环境中的噪音、灯光等物理因素,以及工作自身的要求,都可能成为压力源;个体对压力的心理反应过程即为压力感知,不同个体对压力的敏感度、感知度可能会有差异,比如有些人在压力环境中感到很放松,而有些人却会感到很压抑;压力反应是个体基于压力感知而做出的心理或行为反应,这些反应会产生一定后果。ISR 压力模型的概念图如图 2-1。该模型对本文研究模型的构建起到了重要的启发和指导作用,后续研究模型展示部分将作详细说明。

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第三章 研究设计.............................. 20
第一节 研究模型...............................20
第二节 研究假设...................................22
第四章 数据分析与结果讨论........................30
第一节 描述性统计分析......................................30
一、人口统计特征描述.........................30
二、测量指标的描述性统计...............................31
第五章 研究结论与展望................................ 48
第一节 结论与启示...................................48
第二节 贡献与展望......................50
第四章 数据分析与结果讨论
第一节 描述性统计分析
一、人口统计特征描述
样本数据的人口统计学分析结果如表 4-1 所示。从表中可以看出:在 121 名被调查者中,男性占 92.60%,女性占 7.40%,男女比例失衡较严重,这可能与调研区域的限制和乡村干部的整体性别结构有关。年龄集中在 46-60 岁,其中 51-55 岁占 42.15%,46-50 岁和 55 岁以上均占 25.62%,整体年龄偏长。最高学历即受教育程度分布较均衡,集中在初中到大专之间,整体学历水平偏中下。近 80%的被试者在村/社区工作超过 6 年以上,对当地情况比较熟悉。在所处区域方面,有 20 位河长所在的村居位于淄博市中心城区,其余均位于非中心城区。在负责河段方面,有 67 名河长负责其责任河流的下游河段,54 名河长负责相应河流的非下游河段(中上游)。
从上述统计中可看出,综合被试者整体年龄和学历水平等特征,本研究采取当面发放纸质问卷为主的调查方式是合理的,可以克服年长者不会操作电子问卷的问题,也便于及时向被试者做出填写解释,提高问卷回收效率。

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第五章 研究结论与展望
第一节 结论与启示
政策执行联结着政策制定与政策目标,是将目标转化为现实的关键一环,而执行意愿又是影响政策执行的重要因素。现今聚焦河长制的研究很多,但尚未见关于基层政策执行主体——基层河长的系统性研究。本研究关注到了基层河长及其政策执行意愿,且根据现实观察与实地走访的发现,提取出工作压力这一影响因素及公共服务动机这一可能的调节因素,构建起 4 个维度工作压力、公共服务动机与政策执行意愿三者之间的互动模型。本文以问卷形式收集实证数据,以淄博市 121 名村级河长为样本,运用结构方程模型软件 SmartPLS 3.3.2 进行了模型拟合和假设检验,实证研究发现:(1)工作负荷带来的压力对政策执行意愿有显著负向影响;(2)工作责任带来的压力对政策执行意愿有显著正向影响;(3)公共服务动机在工作压力与政策执行意愿之间的调节效应未显著性检验,但公共服务动机自身对政策执行意愿有显著的正向影响,即公共服务动机水平越高,政策执行意愿越高。
基于上述研究结论,本文关于河长制在所调研地区基层“最后一公里”的落实有以下启示性建议:
第一,重视工作负荷对基层河长工作态度和工作积极性的影响。由上文数据分析可知,所调研地区基层河长的工作负荷处于中上水平,是基层河长工作压力的主要构成与来源之一,且对河长的政策执行意愿产生了显著的负向影响,这值得重视。除深入落实“基层减负”各项部署,去文山会海、去繁文缛节之外,在河长的具体工作中,结合本文的实证研究发现,笔者提出以下几个方面的具体建议:其一,调整考核方法,善用问责考核。现有的河长工作被纳入村居的整体工作考核中,采取倒扣分制,导致非沿河村无河长工作考核要求、不必担心被扣分,而沿河村明明多承担了一份河长工作却还要面临被倒扣分的风险,对沿河村略显不公平。若能转换考核记分思路,以额外加分的方式代替倒分扣制,或者仍保留扣分制,对工作能力突出的河长给予一定表彰或奖励,变考核为激励,可降低考核带来的工作负荷,进而提升河长的履职意愿与积极性。其二,优化打卡 app,开展手机打卡培训。一方面,针对部分河长反映因打卡 app 卡顿而造成的打卡失败、考核扣分问题,应从专业技术的角度,优化 app 的程序设计,提高打卡软件的使用流畅度和准确性。另一方面,针对部分年纪较大河长打卡操作不熟悉的问题,通过制作详细说明书、制作打卡流程小视频或者集中培训教授的方式,确保河长会打卡、能打卡,减少因打卡繁琐而徒增的不必要的工作负荷,提升政策执行意愿。其三,减少工作交叉,加强村落合作。在实地走访中,笔者发现出现了同一河段两位河长重复巡河的现象,当然这一现象只是出现在两村位于垂直于河岸线的同一条直线上、且该河段巡河压力较大的地区。相关河长建议,出现这种交叉时,可加强两河长之间的合作,合理划分巡河时间,减少工作交叉,进而减轻河长的工作负荷。
参考文献(略)


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