PPP项目跟踪审计推广探讨——以D县汽车小镇为例

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论文字数:35025 论文编号:sb2022042514263646502 日期:2022-05-18 来源:硕博论文网

本文是一篇审计论文,笔者认为政府通过开展 PPP 项目可以满足公众对基础设施建设和服务的需求,解决供给不均衡的问题,具有重要的社会效益,同时,在 PPP 项目实际应用过程中,全过程的跟踪审计可以帮助政府加强对项目的风险防控以及根据审计结果合理付费,切实保障 PPP 项目的经济效益。
第一章  绪论
1.1 研究背景和意义
1.1.1 研究背景
在十九大报告中习近平总书记曾提出,继续深化改革投融资市场环境及相关体制,发挥投资对优化供给结构的关键性作用。作为投融资模式的重大变革与创新的PPP 模式,自 2014 年以来,在城镇综合开发、交通运输、水利建设、市政工程四个具有代表性的行业及能源、林业、科技、教育等 16 个细分行业中得到广泛推广及应用。根据财政部 PPP 综合信息平台项目库数据,截至 2021 年 3 月末,累计落地率71.8%,相较于 2019 年 3 月末累计落地率 62.66%有了较大的进步。一方面是由于2017 年以来 PPP 市场加强审核并定期将不规范的项目清理出项目库,另一方面 2021以来投融资环境持续好转减轻了相关企业的财务压力,使得 PPP 项目投资额以较快的增速恢复到正常区间,进入 2021 年,在监管层对转向债管理趋严以及地方政府财政困难的背景下,PPP 模式显著降低了财政支出的时间和空间压力,PPP 模式已成为地方政府首选的投资方式,PPP 项目数量和投资金额将延续好转势头。
随着 PPP 模式的快速推广,其中存在的风险逐渐受到关注,尤其是一些地方政府假借 PPP 名义违规举债,地方政府潜在的财政风险和企业经营风险加大,增加地方政府财政压力。自 2017 年财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》、《财政部关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》,有关 PPP 项目资产管理新规定的出台,PPP 项目开始着重高质量发展,强调提高 PPP 项目运作的规范性和 PPP 项目的风险管理水平。作为监督体系的重要组成部分,要积极发挥跟踪审计的预防和建设作用,及时发现和披露 PPP 项目运行中的关键问题、提出相应的对策建议,促进 PPP 模式体系标准优化和发展。
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1.2 文献综述
1.2.1 PPP 模式的研究
PPP(Public-Private-Partnership)是一种新型合作关系,即主要是在提供公共产品和服务的领域,政府公共部门为减轻财政压力和更好地满足公众的需求和私人部门通过签订契约建立合作关系,由此可以看出 PPP 更加侧重社会、环境和经济综合效益的产出。Jeffcries(2006)认为 PPP 模式侧重综合产出效益是由于公共项目所处的发展环境有关,包括自然环境、经济环境中的竞争激烈导致的市场化程度和社会环境。面对复杂的外界环境变化,使 Ke Y(2011)认为,政府采用 PPP 模式来开展公共项目,更加看重社会资本方的技术和管理经验,而在合作的过程中,公共部门需要根据契约履行好自己的监督责任,减少行政干预阻碍项目进行。而在 PPP 项目具体的操作过程中,Jacobson(2013)指出为避免公私双方在合作过程中存在责任划定不清、扯皮等问题,双方在合同的约定条款中应重点将计划、沟通、承诺和信任等相应条款明列清楚,提高 PPP 项目的进程效率。Tang 等(2013)就会影响 PPP 项目进展效率的十八个因素进行分析,其中他认为私人部门的项目经验和管理结构是重点影响因素。
由于 PPP 项目是公共部门主导的,因此,私人部门在合作过程中难免会不占利益优势,话语权弱,因此 Kort I M 等(2016)指出政府相关部门应从政策制定层面,根本上保证私人部门的权益,通过制定双方都应遵守的准则来引导双方顺利履约,减少乃至避免摩擦。Alfen H W 等(2017)认为为了保证项目的顺利进行,同时因为PPP 项目周期长的特点,要适时地对项目进行评价,这也从中引出绩效的概念,并基于此 Shi L 等(2018)指出通过对项目的评价可以正确测算政府应该给私人部门的付费额,从而提高私人部门参与 PPP 项目的积极性,提高项目的成功可持续的开展。
我国对 PPP 模式的研究始于本世纪初,贾康、孙洁(2009)认为 PPP 模式可以使政府和社会资本方优势互补,既能使政府完成满足社会公众需要的公共项目和服务的建设目标,也能使社会资本方通过完成项目任务目标从政府和公众支付获取收益。中国 PPP 的发展到目前已经经历了四个阶段,其中,前三个阶段都是市场主导、地方政府创新发展的,而自 2014 年 PPP 发展的第四个阶段,最大的特点是由国家层面自上而下推广的,政策成为 PPP 发展的驱动力。仇保兴(2016)指出在 2014 年之后发改委和财政部两部门主导推广,可以加快项目的推进速度,更能促成 PPP 项目的实施进度,在具体的实施过程里,全面下放监管权力给地方行业主管部门更能保证项目管理的可持续性。叶晓甦等(2018)认为应将 PPP 模式的运行环境作为改革的重点,因为 PPP 的运行涉及公私两个部门,其运行环境相较于其他项目的单一主体更加复杂,受到政府政策、专业治理和市场机制等多方面的影响,因此为了更好地推动和保障 PPP 项目改革,需要从推进相关政策制定和建立信息公开机制做起,消除漏洞和隐患。
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第二章  相关概念及理论基础
2.1 相关概念
2.1.1 PPP 模式相关概念
(1)PPP 模式的含义
PPP 模式最早被提出来是为了缓解政府建设基础设施资金不足,引入私人部门提出来的。随着 PPP 模式在各国得到认可和推广,PPP 模式的概念也逐渐得到完善。PPP 模式在我国被称作“政府和社会资本合作模式”,它是一种新型融资模式,由于 PPP 项目得到正常持续的运营后,会有定期收益以及存在政府的支持,所以偿还贷款的资金得到保障,这是和其他项目融资的区别。同时,PPP 模式也是政府新型投资管理的方式。政府部门通过和社会资本方订立契约开展合作,根据双方的性质和优势划定各自的职责,通过签署特许经营协议,能够在项目的运作和管理中利用社会资本方先进技术和管理经验,也因为政府部门的监管,可以减少项目的投资风险,加强对项目的风险管控。PPP 模式的基本特征是伙伴关系、利益共享和风险共担。伙伴关系指公共部门和私人部门是合作关系,双方通过发挥各自的优势,来弥补单独开发项目自身会存在的缺陷,实现资源的优化配置,由于双方的最终目标都是确保项目等到成功实施,所以双方会通过互利共赢的方式保障项目运行。风险共担意味着公私部门需要针对项目的潜在风险进行公平分担,充分考虑双方对风险的应对策略来合理分担风险,避免将承担风险的责任都压在一方身上。利益共享是指政府在追求公共产品或服务利益最大化的同时,要保证社会资本方得到项目产生的效益,当然政府部门要严格核算控制私人部门的利润,避免获取超额利润。本文提到的 PPP 模式是政府部门和社会资方通过合作共同开展投资建设运营活动,通过产出高质量的公共产品和服务,减少政府的财政压力和转变政府职能。为了体现研究的一般性和通用性,本文对 PPP 模式的种类不做过多的区分。(2)我国 PPP 模式运作的方式 基于我国的存量项目,PPP 模式的项目阶段分为准备阶段、采购阶段、执行阶段、移交阶段,根据项目阶段的不同,PPP 运营方式主要分为委托运营(Operations&Maintenance,O&M)、管理合同(Management&Contract,MC)、建设-运营-移交(Build-Operate-Transfer,BOT)、建设-拥有-运营(Build-Own-Operate,BOO)、转让-运营-移交(Transfer-Operate-Transfer,TOT)和改建-运营-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer,ROT)。PPP 项目运作方式结构如图 1-2 所示:

审计论文参考
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2.2 理论基础
2.2.1 委托代理理论
委托代理理论始于工商业大发展的时代,最初由美国经济学家 Burley 和 Means在 20 世纪 30 年代提出。企业需要行使的权利超过企业所有者的能力范围,只能委托对应领域的专业代理人代为行使部分权利,代理关系逐渐发展,加大了两者之间的信息不对称,进而导致委托人与代理人之间利益的分化。委托人期望自身财富的最大化,代理人则期望自身报酬最大化同时扩大自身的可支配范围。目前,常用的缓和冲突的方法是激励和监督,绩效即是激励的一种方式,审计则是监督的一种方式。
在 PPP 项目中,项目由政府方发起,但由社会资本方主导建设和运营管理,本质上政府方与社会资本方就是一种委托代理关系。正如上文所述,委托人和代理人之间往往存在利益冲突,即政府方的目标是相对低的投入成本得到高质量的公共产品,社会资本方则期望项目能够带来高收益,双方利益存在一定的错配。跟踪审计作为强力的监管方式,能在一定程度上缓解冲突,平衡双方利益。在 PPP 模式中,政府方代表社会公众履行监督权,审计部门受托对项目资金的真实性、合法性、合理性进行监督,并将 PPP 项目跟踪审计的审计结果公之于众。委托代理理论是本文探析审计机制的重要理论基础。
2.2.2 不完全契约理论
格罗斯曼、哈特和莫尔等人于 20 世纪 80 年代共同创立了不完全契约理论。该理论认为人们的有限理性、信息的不完全性及交易事项的不确定性是的明晰合约所有特殊权利的成本过高,因此拟定完全契约是不可能的,不完全契约是必然和经常存在的。不完全契约的存在使得所有权包含传统产权理论资产及契约外资产的控制权,即剩余控制权。未明晰、不可预见的资产控制权成为双方的争取控制权的重点,该理论将所有权定义为拥有剩余控制权或事后控制决策权。基于以上,投资决策更为重要的一方掌握剩余控制权配置可以提高效率。

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第三章  我国 PPP 项目及审计现状分析.................... 15
3.1 我国 PPP 项目实施现状分析............................. 15
3.1.1 PPP 项目资金的来源广泛 ........................................ 15
3.1.2 PPP 项目监管趋于多元化 ............................. 16 
第四章  D 县汽车小镇 PPP 项目跟踪审计案例研究分析 .................... 21
4.1 D 县汽车小镇 PPP 项目案例介绍 ............................ 21
4.1.1 背景概述 .................................. 21
4.1.2 项目概况 .................................. 22
第五章  PPP 模式下 D 县汽车小镇跟踪审计优化建议 ..................... 41
5.1 健全相关法规建设 ............................ 41
5.1.1 健全行业法律法规保障 ................................... 41
5.1.2 健全 PPP 项目跟踪审计法律体系...................... 41
第五章  PPP 模式下 D 县汽车小镇跟踪审计优化建议
5.1 健全相关法规建设
5.1.1 健全行业法律法规保障
随着 PPP 项目的深入发展,我国也逐步出台了一些指导文件规范 PPP 项目。但是面对 PPP 模式在多个领域开展的现实情况,也出现了细分行业领域的 PPP 项目跟踪审计工作没有针对性的法律法规指导的问题。法律法规的滞后必然会引发一系列的问题。因此有关部门必须根据现有的法规体系,分析其内在发展逻辑和组织专家研讨,制定补充和改进条款来弥补现有法律体系的缺陷,颁布具有针对性和标准性的法规条例。由于 PPP 项目的复杂性,以 D 县汽车小镇 PPP 项目来说,审计人员在进行审计工作时单单参照一般的工程建设类法规是存在风险的,容易忽略参与方之间的职责关系及项目实施前后阶段的关联影响,使项目的审计结果有失偏颇。因此,应根据我国 PPP 项目审计发展现状和未来趋势,融入管理、投融资、财务、风险和工程建设等方面内容到 PPP 项目法规体系中,不仅为项目负责方提供指引,切实保障 PPP 项目各方参与者的利益和规范 PPP 项目的运营管理,也为 PPP 项目跟踪审计工作开展提供强有力的依据和参照,例如在现有的 PPP 审核管理制度里增加一项地方有关 PPP 项目法规健全程度的考核要求。
5.1.2 健全 PPP 项目跟踪审计法律体系
PPP 跟踪审计开展工作的核心是有法可依,要想提高审计工作实施过程无差错和审计结果正确,需要加强有关审计法律的完善工作,对审计工作开展的各个过程建立标准,进行有效的规范。因此,立法部门应该根据以往在开展 PPP 项目跟踪审计工作过程中反映出的法律法规空缺和漏洞,整合各方意见进行修改和完善。首先,是要将 PPP 项目产出的各项服务和产品列入跟踪审计的监督范围之内,实现全覆盖,避免对项目的审计评价有所疏漏,从而对成本、费用和利润的测算不当。其次,是要对 PPP 项目跟踪审计的内容和目标进行详细的规范,提出各阶段审计工作的要点,从法规层面明确跟踪审计工作介入的时间。
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第六章  结论
6.1 研究结论
依托跟踪审计相关基础理论,对我国 PPP 项目特点及审计实施现状进行分析,从投资规模、行业背景及建设内容等方面考量,选取当下具有代表性的 D 县汽车小镇 PPP 项目作为研究案例,对项目各阶段跟踪审计的开展进行分析,得出以下结论:
6.1.1 跟踪审计能够提升 PPP 项目质量
跟踪审计能够为 PPP 项目带来显著的积极影响,执行 PPP 项目全生命周期跟踪审计并进行相关技术研究,对项目各个阶段进行实时动态跟踪审计,对项目基础资料和各类项目批准文件进行核查,很大程度上可以减少项目参与单位为应付事后审计工作伪造补充文件或事项说明的空间,避免社会资本为追求经济利益采取恶意竞争或次充好,防止致使 PPP 项目工程建设或运营质量降低的情况发生。
6.1.2 全过程跟踪审计有利于动态防范地方债务风险
至今仍有部分地方政府为了追求经济快速增长,企图在短时间内吸引大量的投资,将商业项目加以包装,强行以 PPP 模式进行实施,用政府债填充社会资本空缺,将经济效益和风险分担抛掷脑后,如果项目中途无法继续推行,公共效益也将无法达到保障,徒增地方政府新一轮的债务压力。跟踪审计可以有效检查合同重点条款明确情况、合同账户完整情况、权责界限,实时跟踪资金的真实使用情况,防止“明股实债”项目的产生。
6.1.3 跟踪审计保障 PPP 项目的双重效益
政府通过开展 PPP 项目可以满足公众对基础设施建设和服务的需求,解决供给不均衡的问题,具有重要的社会效益,同时,在 PPP 项目实际应用过程中,全过程的跟踪审计可以帮助政府加强对项目的风险防控以及根据审计结果合理付费,切实保障 PPP 项目的经济效益。
参考文献(略)


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