离任审计导向下国有自然资源资产报告内容框架的探讨——以甘肃省为例

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论文字数:32555 论文编号:sb2022022716115144292 日期:2022-03-08 来源:硕博论文网
本文是一篇审计论文,笔者认为国有自然资源资产报告制度和领导干部自然资源资产离任审计制度是我国推进生态文明建设、完成“四梁八柱”体系构建的重要组成部分。虽然,近些年来学术界和实务界已研究和探索出的多条实施路径推动着领导干部自然资源资产离任审计制度向着愈加科学和高效的方向在不断完善中,但现实中却与我们期望实现的目标存在较大的差距,国有自然资源资产报告的编制无疑为这一难题的解决提供了一种新的思路和途径。

1 绪论

1.1 研究背景及研究意义
1.1.1 研究背景
国有自然资源资产是国有资产的重要组成部分,其能否得到有效的管理与我国的国民经济能否良好发展有着密不可分的关系。因此,强化对国有资产的管理和运用势在必行。2017 年,中共中央印发了《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》(简称《意见》),其中明确了国有自然资源报告的方式和重点。2019 年“第十三届人大常委会贯彻落实《意见》的五年规划(2018—2022)”提出了要规范报告基本内容、扩大报告范围等要求。2020 年 12 月 26 日,全国大会常务委员会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强国有资产管理监督的决定》(简称《决定》),进一步细化和明确了政府及人大各自关于国有资产报告的职责范围、国有资产报告的重点内容和组成部分以及国有资产报告和预算、审计等工作的有机衔接。可以看出,近几年关于国有资产报告的政策出台频率之高充分表明了国有资产报告制度的建立得到了党中央的高度重视,已作为一项国家战略层面的重要制度在我国全面展开实施。
领导干部自然资源资产离任审计在我国的推出实施是全球范围内独一无二的创举。这项审计制度自 2018 年在全国范围内推开以来,已在实践工作中取得了较为显著的成果,积累了较为丰富的经验。但不可否认的是,由于这一制度的复杂性和特殊性,目前,这项审计制度在内容体系、实施路径等方面仍属于探索研究和实践摸索阶段,尽管在实践工作当中已出现了较多的审计途径,如通过编制自然资源资产负债表、通过“传统+创新”审计模式的交叉融合等,但实际效果并不是非常理想,如何有效实现离任审计的目标仍然面临着诸多困难和棘手的问题。因此,立足于实践需求,为尽快推进这一制度建设,更进一步优化审计的实施路径,作为同属于自然资源资产监管制度的国有自然资源资产报告既可以服务于人大监督,同时也可以服务于审计监督,可以据此设计出能够更高效地全面反映领导干部在任职期间的生态文明建设履责情况、能够更好地成为评价领导干部相关责任履行情况审计依据的国有自然资源资产报告内容框架。
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1.2 国内外文献综述
1.2.1 国有自然资源资产报告制度建设研究
石吉金等(2019)从法理的角度阐述了建立这一报告的必要性和重要意义,作者认为只有通过建立这一报告制度,才能根本性地在法律上进一步加强全民对国有自然资源资产的所有权掌控,进一步促进人大的监督,更有利于实现国家所有者权益、完善国家所有权行使制度。
在制度建设的现状分析方面,学者们主要从已完成的工作基础和面临的困境不足两个方面展开研究。石吉金等(2019)认为目前的制度建设包括已掌握了主要自然资源类型的数量、初步形成了自然资源管理制度体系、在生态环境保护方面和生态文明建设方面取得了一定的成就、对自然资源的集约利用和合理保护方面已全面加强。但与此同时,报告制度建设所面临的困境也是显而易见的,如目前报告的编制存在缺乏顶层设计等。杨戈等(2020)通过总结部分中央和省级层面编制的自然资源报告和国有资产报告,认为这些实践探索工作为建立健全科学规范的国有自然资源资产报告制度打下了坚实的基础。但不可忽略的是,多数地方还没有建立这一报告制度体系,主要是贯彻落实国家政策,地方性规章制度建设与工作创新还较少;在自然资源管理工作实施过程中,存在统计工作困难、未建立专门的管理信息平台、报告提交时间的不一致等问题;部门协同管理工作遇到问题时困难重重,自然资源资产的监督反馈机制也不够健全;地方上相关的法律法规工作也相对较少等等。
在完善国有自然资源资产报告制度建设方面,石吉金等(2019)提出要制定报告编制的管理办法、建立自然资源资产清查制度、建立自然资源统计监测制度、建立自然资源财会制度、制定考核制度、建立培训指导制度等一系列制度体系;推进自然资源资产管理关键技术的研发;建立健全多方协作的工作机制等建议。杨戈等(2020)提出要通过建立国有自然资源资产报告决策制度、运行管理制度、评价考核制度、监督保障制度等来全面完善国有自然资源资产报告制度的建设。邝艳华(2021)认为要统一自然资源资产核算的标准和规范,增加自然资源资产及其利用科目。
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2 概念界定与理论基础

2.1 概念界定
2.1.1 自然资源与自然资源资产
1.自然资源
目前我们人类所生活的蓝色星球——地球,可以说是一个巨大的宝藏星球,它地大物博,所孕育的包括生命及非生命的自然产物非常之多,非常之丰富。然而,自然产物不等于自然资源,只有可以为人类所利用的自然产物方可成为自然资源。联合国环境规划署将自然资源定义为一定时间条件下,能够产生价值以提高人类当代和未来福利的自然环境因素的总和。十八届三中全会决定辅导读本将自然资源定义为天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和。
2.自然资源资产
并非所有可被人类利用的自然资源都可以成为自然资源资产,资产一定是能够由特定主体稳定控制的可以带来价值流入的资源。因此,自然资源要实现资产化需要严格的界定和明确,除了拥有自身基本特点外还要同时具备有关资产化的所有特征要素。SEEA2012 将自然资源作为环境资产的一部分,认为环境资产是可为人类带来惠益的生物物理环境,主要包括矿产和能源、土地、土壤、木材、水生、其他生物和水等七大类资源。十八届三中全会决定辅导读本认为自然资源资产是具有稀缺性、有用性(包括经济效益、社会效益、生态效益)以及产权明确的自然资源。这一定义拓展了仅注重经济效益的资产范畴,将具有社会效益和生态效益的自然资源也纳入其中。
2.1.2 国有自然资源资产与国有自然资源资产报告
1.国有自然资源资产
我们认为,国有自然资源资产是指在我国领土管辖范围内,由国家、集体拥有且能够稳定控制的具有经济利益或生态价值的所有能够资产化的自然资源。其应当具备以下几个特征:一是所有权为国家或集体所有,能有效行使所有权;二是具有有用性,能给产权主体带来经济、社会、生态效益;三是具有可控性,在当前或不久的将来的经济技术条件下可以开发利用。四是可计量性,现阶段主要是实物量的计量,后续要逐步转变为对价值量的计量。
2020 年颁布的《中华人民共和国民法典》对我国国土范围内所有的自然资源所属主体进行了明确的划分,不同的自然资源类型所属的产权主体侧重点各有不同,例如农村用地很大部分属于集体所有。
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2.2 理论基础
2.2.1 委托代理理论
资产产权的分离由来已久,产权的分离最初是为了使资产得到更有效的利用和更优化的配置,增强产权的流动性,增加产权所有者的利益。同时,产权的分离往往伴随着委托代理关系的产生。
我国国有自然资源的所有权和使用权分离,全体人民作为自然资源产权的所有者委托中央和各级政府对自然资源进行管理,并委托人大对政府的管理情况进行监督,政府自然资源监管部门则通过有偿使用等方式将使用权转移给自然资源使用者,使用者进行开发利用,并接受监管部门的监督,其委托代理关系结构如图 2.1 所示:
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事物的发展往往具有两面性。委托代理虽极大程度地“盘活”了资产,增强了资源资产利用的市场活力,但也因信息不对称产生了一系列代理问题。为了尽可能地消除代理问题,维护委托人的利益,保护好国有自然资源资产,完善国有自然资源资产的管理,由此建立的国有自然资源资产报告制度便成为解决这一问题重要而有效的途径。通过编制报告,尽可能地把代理人对自然资源资产管理的信息进行详细披露,减少了信息不对称。
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3 国有自然资源资产报告概述................................15
3.1 产生背景...........................................15
3.2 报告目标..........................................15
4 离任审计导向下国有自然资源资产报告内容框架的构建..............23
4.1 报告对完善领导干部自然资源资产离任审计的可行性分析......................23
4.1.1 领导干部自然资源资产离任审计的目标............................................23
4.1.2 可行性分析....................................23
5 案例应用——以甘肃省为例..................................36
5.1 甘肃省国有自然资源报告的发展现状....................................36
5.1.1 政策制定.....................................36
5.1.2 实践进展................................36

5 案例应用——以甘肃省为例

5.1 甘肃省国有自然资源报告的发展现状
5.1.1 政策制定
依据中央相关政策文件,甘肃省政府出台了《中共甘肃省委关于建立省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》和《关于贯彻实施〈中共甘肃省委关于建立省人民政府向省人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见〉的办法》,对国有自然资源资产报告应当包含的主要内容提出了具体编制要求,与党中央政策的相关规定基本一致。
5.1.2 实践进展
甘肃省尚未建立国有自然资源资产专项报告制度,近几年有关自然资源管理的相关内容可以参见《甘肃省 2017 年度国有资产管理综合报告》中有关自然资源管理情况的专项报告、自然资源厅于 2018 年编制的《2018 年度甘肃省国有自然资源报告》以及公布的 2018-2020 年的自然资源公报。具体内容如下:
1.甘肃省 2017 年度国有自然资源管理情况的专项报告
该报告在内容结构上按照主体内容+附件内容展开。报告的主体内容包括四个方面:自然资源基本情况、自然资源管理、管理工作中存在的不足、下一步工作安排;附件内容为报告说明,包括数据来源和主要名词解释。
(1)主体内容
首先是对自然资源基本情况的介绍,这部分报告了甘肃省土地资源的主要类型和面积构成情况;矿产资源的种类数、储量、矿产地等;发生的地质灾害以及成功避险情况;对土地和矿产的执法监察情况,包括案件数和具体罚款金额等。
其次是自然资源管理情况的介绍,主要涉及土地资源、矿产资源和水资源的情况。土地资源报告了甘肃省土地的利用规划、耕地保质维护、土地利用现状盘查及督改、土地供应、农村土地制度改革、土地执法督查等情况;矿产资源报告了资源的规划、分布及开采情况、地质矿产勘察、探矿采矿的宗数、个数、矿业权的出让收益及资源补偿金额情况、国家级自然保护区的矿山环境整治情况;水资源报告了地下水的调查和监测。
再次是管理存在的主要问题,披露了当期存在的土地资源利用效率低下、矿产违法违规开采、资源数据分散不统一、水流区确权登记不完善等信息。
最后是下一步工作安排的表述,主要针对管理存在的问题提出对策建议。
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6 结论与展望

6.1 研究结论
国有自然资源资产报告内容的编制是综合且复杂的。通过全文的研究分析,我们可以看出,国有自然资源资产报告的编制所需要、所涉及的学科知识、理论体系是非常丰富与广泛的。类似于传统的财务报告,可以说,它是诸多学科、诸多理论、诸多实践工作交叉融合的综合体,一项综合性的成果。
国有自然资源资产报告的内容编制具有一定的灵活性,服务范围较广。我们知道,财务报告的编制离不开利益相关者的需要,以此为目标进行财务信息的披露。国有自然资源资产报告也同样适用此规律,其服务于不同的利益相关者会决定不同的目标,进而决定不同的信息内容披露。报告既可以服务于人大的监督职能,亦可服务于对领导干部相关责任履行情况的评价,不同的目标下,报告内容的编制是较为灵活的,内容的侧重点有所不同。
国有自然资源资产报告制度和领导干部自然资源资产离任审计制度是我国推进生态文明建设、完成“四梁八柱”体系构建的重要组成部分。虽然,近些年来学术界和实务界已研究和探索出的多条实施路径推动着领导干部自然资源资产离任审计制度向着愈加科学和高效的方向在不断完善中,但现实中却与我们期望实现的目标存在较大的差距,国有自然资源资产报告的编制无疑为这一难题的解决提供了一种新的思路和途径。但考虑到自然资源具有多样且复杂的属性、区域资源的差异性、地区领导干部履职考核标准的不同等因素,离任审计导向下的这一报告的内容编制也必然具有很大的不同。具体到不同资源地区,不同行政区域,不同部门和级别的领导干部背景下的报告该如何进行编制又将会成为本文研究的进一步延伸和深入,是接下来需要继续研究和探索的内容。
参考文献(略)

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