扶贫分包制:挤压型体制下低效帮扶的形成机制探讨

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论文字数:28666 论文编号:sb2022061015124448259 日期:2022-06-27 来源:硕博论文网

本文是一篇社会学论文,笔者认为在压力型体制下,精准扶贫的治理目标打破了原有的官僚体系,以行政指令的形式将脱贫目标转化为政治任务,自上而下逐级传递至基层政府,基层政府通过动员乡镇一切单位及部门,建立“单位包村、干部包户”的治理格局和领导“一把手”的责任体系,部门单位领导为分摊压力以同样层级发包的形式将单位分包的贫困村内的贫困户分发给下属工作人员,以一对一或一对多结对的形式使乡镇公职人员纳入到帮扶责任主体队伍中,压实个人责任保障工作的落实。
一、绪论
(一)问题的提出
1.研究背景
改革开放以来我国的扶贫理念主要采用华盛顿共识所坚信的“涓流效应”,即通过经济的高速发展所带来的利益自发的从高收入阶层向低收入阶层渗漏,从而缓解贫困问题(周华,2008)。但是伴随着经济增长所带来的贫富差距不断扩大,社会不稳定性增加,我国贫困状况已经严重影响了社会经济的发展。尽管政府不断增加资金支援贫困地区的开发,但是瞄准偏差导致大量的扶贫资源漏出,依靠益贫式经济发展和开发式扶贫已经无法满足我国的减贫需求,因此政府逐步推出更加具有针对性的政策,以提高扶贫精准度来改善贫困状况(汪三贵、刘未,2016)。
2013 年习近平首次提出了“精准扶贫”的概念,精准扶贫要求扶贫工作要实事求是“因地制宜,要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标”。党的十八大以来,从中央到地方各级政府都在积极探索有效实施精准扶贫的路径办法和工作机制。党中央提出了关于扶贫开发的一系列新观点、新论断、新理论,其中指出:扶贫工作要以更加明确的目标、更加有力的措施、更加有效的行动,深入实施精准扶贫,精准脱贫,项目的实施和资金的使用都要提高精准度,确保我国的贫困人口到 2020 年如期脱贫。

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在中央的政策指导下,各地政府开展了精确到户到人的扶贫政策,精准落实政策关键是落实相关责任人的责任,在此基础上“一对一帮扶”责任制度产生,即地方政府将中央下发的扶贫任务分配给包括乡镇政府机关和事业单位在内的基层公职人员,每位工作人员需要成为一或多户贫困户的责任帮扶人,通过这样一对一或一对多的结对形式,对贫困户精准实施帮扶政策,帮助其尽快脱贫。这种基层扶贫分包制度在一定程度上达到了精准扶贫的要求,帮扶责任人需要签订责任书,详细了解帮扶对象的家庭状况、致贫原因等,根据国家相关扶贫政策因户制宜的为其申请兜底保障和产业帮扶,同时定期看望帮扶对象,宣传国家扶贫动态,了解贫困户真实需求,跟踪脱贫发展状态,确保贫困户如期达到脱贫目标。精准扶贫工作开展以来,全国各地都纷纷采用了这种基层公职人员的帮扶模式,通过层层分包的形式建立了单位到村、干部到户、责任到人、措施到位的帮扶格局,确保地方脱贫任务按时完成。然而这种帮扶制度在具体实施过程中却被发现效率低下,逐渐趋于形式化,效果与预期相差甚远。
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(二)文献述评
1.精准扶贫中精准帮扶的发展
从中国扶贫开发四十年历史可以看出,我国采取缩小扶贫的实施单位的方式来提升脱贫效果和质量,从最初的区域扶贫,到后来确定国家级贫困县和贫困村,再到现在的建档立卡贫困户。将扶贫聚焦到个体层面,政策治理的精准度也随之提高,最终形成了精准扶贫的理念。精准扶贫是针对以往的“大水漫灌”式扶贫而提出的,为了使资源投入更加有效,保证扶真贫、真扶贫、真脱贫、脱真贫的目的,采取了包括精准识别、精准帮扶、精准退出、精准管理、精准考核在内的四个程序,从而保障贫困地区的贫困人口稳步退出贫困序列和可持续发展,最终实现共同富裕的核心目标(左停,2015)。
国务院曾明确提出”扶贫开发贵在精准,重在精准,必须解决好扶持谁、谁来扶、怎么扶的问题,做到扶真贫、真扶贫、真脱贫,切实提高扶贫成果可持续性,让贫困人口有更多的获得感。”而“扶持谁、谁来扶、怎么扶”的问题对应着扶贫工作中“对象、资源、主体”精准问题。“扶持谁”是精准扶贫的对象,“谁来扶”是精准扶贫中的帮扶主体,“怎么扶”则是联系精准扶贫主体与客体的资源纽带。帮扶主体如何将扶贫政策执行落地对贫困对象的脱贫起着至关重要的作用,尤其是贫困对象缺乏自我发展能力的情况下,只能通过外界人员的助力帮助他们摆脱困境。所以帮扶主体责任、范围和事项的明确,事关精准扶贫成败(郝儒杰,2019)。《习近平在中央扶贫开发工作会议》中也明确提出要解决好“谁来扶”的问题,加快形成中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市县抓落实的扶贫开发工作机制,做到“分工明确、责任清晰、任务到人、考核到位”。
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二、案例描述与研究设计
(一)案例描述
S 县位于我国中部地区,经济基础差,发展相对落后,是一个典型的农业县、山区县,革命老区县。S 县交通便利,盛产玉米、小麦等作物,矿产资源丰富,县内有机械化工等工业生产体系。辖区面积约 1700 平方公里,户籍人口约 54 万人,其中城镇人口约有 17 万人。S 县先后两次被列为国家扶贫开发工作重点县,是 N 省重点关注的国家级贫困县之一,贫困率曾高达 14.6%。2014 年底,按国家贫困标准人均年收入 2800 元计算,S 县初步识别建档立卡贫困人口 20825 户 57856 人,“病”、“残”、“学”、“灾”、“愚”等为农户个体性致贫的主要因素,其中致贫主要因素排在前 5位的分别是:缺乏发展资金占 34.8%,缺少谋生技术手段占 25.6%,因病占 17.2%,缺少劳动力占 6.8%,因学占 4.4%。
十三五期间,S 县政府将其管辖的 13 个乡镇划分为 4 大战区,四大班子的主要领导分任战区指挥长,并成立了 13 个镇级指挥部、194 个村级脱贫责任组、3065 个网格。县政府对全县有贫困人口的村全部派驻了第一书记、驻村工作队,约有 31 名县级干部包乡联村结户,县及乡镇共计 8900 多名干部实施结对帮扶。同时 S 县通过制定《关于进一步完善脱贫攻坚责任体系的意见》,构建了县、乡镇、村、部门、驻村帮扶和督查巡查 6 级脱贫攻坚责任体系。2016 年 S 县减少贫困人口 0.7864 万人,2017 年减少贫困人口 1.0026 万人。2018 年,按照脱贫年收入达到人均 3700 元以上和“两不愁、三保障”标准,S 县共计 2555 户 7758 名贫困人口脱贫,2019 年 5 月贫困人口减少至4339户8045人,累计贫困村46个脱贫退出,贫困发生率降至2.09%。截止到 2020 年 2 月,S 县作为该省最后一批国家级贫困县,经省级脱贫工作组检查后被正式批准脱贫摘帽。至此,S 县脱贫以来共计 81 个贫困村脱贫退出,18849 户54670 人脱贫,贫困发生率由 14.6%降低至 0.84%。
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(二)研究方法
研究选取 S 县 A 镇作为研究对象,A 镇是笔者亲人的家乡。2019 年 2 月,因研究贫困其他方面课题需要,选取了 N 省内脱贫“硬骨头”国家级贫困县 S 县,并在熟人的介绍下进入田野 A 镇,在此期间围绕乡镇的整体发展和贫困状况进行了相关调研,对 A 镇脱贫攻坚以来乡镇变化和脱贫进展有了初步的了解。2020 年 1 月,在制定了详细的研究计划和访谈提纲,以及对该镇、县及省市相关的政策扶贫文件进行整理汇总的基础之上,第二次来到 S 县 A 镇进行实地调查,通过实地走访考察基层分包体制在 A 镇的具体实践情况,根据访谈提纲对访谈对象进行采访和资料收集,同时在被访者扶贫工作中进行跟踪观察。除了实地调研外,在后续过程中也与个别被访者保持良好联系,多次以微信语音、电话等形式进行追访。其中 2020 年 4 月 S县脱贫攻坚完成这个重要的时间节点进行集中追踪访问,以确保对该镇扶贫工作发展状况及时进行追踪和资料补充。
1.参与观察法
研究采用参与观察的方法收集,笔者在熟人的介绍下进入该田野内,并跟随乡镇人民政府的工作人员参与到乡镇的扶贫工作中去。在此期间观察并详细记录下在紧迫的扶贫任务压力下,乡镇基层帮扶责任人是如何进行扶贫工作的,帮扶责任人面对上级压力时的反应,如何处理繁杂的扶贫工作,以及与帮扶对象之间的交流互动过程。在此期间,研究对象面对工作时的微妙的表情、语气和态度,都能够有效地、真实地了解到研究对象对待扶贫工作的态度和看法。
2.访谈法
访谈法是在调研过程中收集各种资料的重要方法。通过访谈能够更加直观的了解到受访者的思想和感受。研究将采用半结构式访谈和开放式访谈的方法,根据研究需要,访谈对象首先包括长期从事或主要工作是从事扶贫工作的相关人员,也是具有帮扶对象的帮扶责任人:A 镇乡镇政府正式工作人员、选调生和三支一扶即临时工作人员,A 镇下属村干部成员;其次是基层公职帮扶责任人,其中包括 S 县县直属事业单位工作人员,A 镇乡镇“七站八所”即乡镇事业单位工作人员;以及对应帮扶贫困户。除了与以上受访者进行一对一的面对面访谈之外,还邀约了分别从属上下级关系扶贫办临时工作人员进行小组访谈。访谈过程中通过录音和文字的方式记录资料,访谈后对资料进行分类整理,并进行深入分析,为之后的研究论点提供支撑性证据。同时为了保护以上受访者的利益和隐私,文中提及的受访者信息都做了模糊化处理。
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三、A 镇扶贫分包制:组织、过程与效果 ......................................... 15
(一)组织方式:分包无差别化............................. 15
(二)帮扶方式:与扶贫无关的帮扶.................................... 18 
四、挤压型体制塑造:A 镇基层分包制的变通执行 ......................... 26
(一)压力型体制自上而下的强制执行................................ 26
1.压力的来源:精准扶贫任务“政治化” .............................. 26
2.压力的分摊:被广泛动员的基层干部 ............................. 27 
五、结论与讨论............. 40
四、挤压型体制塑造:A 镇基层分包制的变通执行

(一)压力型体制自上而下的强制执行
1.压力的来源:精准扶贫任务“政治化”
2019 年 5 月 S 县组织召开县脱贫攻坚誓师大会,要求全县所有帮扶责任人参会,包括县级领导干部,各乡镇领导成员,村级脱贫责任组组长、驻村第一书记、各村干部,县直帮扶单位成员等 6000 余人。会上县委书记带领全体人员宣誓、宣布进入决战状态、强调战时纪律要求;下达脱贫攻坚动员令;要求各镇(街道)党(工)委书记递交脱贫攻坚目标责任书,以及表彰上一年度脱贫攻坚工作先进单位和先进个人等方式,意在向全县帮扶责任队伍强调脱贫攻坚工作的重要性,以及打赢这场脱贫攻坚决战的决心和要求。S 县通过各种方式动员一切资源和人力以迎接 2020 年最后考核期限的来临。全面脱贫作为完成小康社会的核心内容,脱贫工作也就成为国家高度关注的政治问题,因此地方政府也已把它当为一项“政治任务”,集中全县力量攻克。

社会学论文参考
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自 2015 年 11 月中央扶贫开发工作会议上,国家下达了《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》,22 个省(区、市)党政主要负责同志签署脱贫攻坚责任书和立下“军令状”,保证完成全面脱贫的任务。“扶贫军令状”实质上将目标管理责任制与压力型行政体制进行结合,各省(区、市)党政主要负责人作为开展脱贫攻坚工作的第一责任人,在接受了上级任务后,回到各自辖区又将扶贫任务进行量化分解,通过目标责任制细化分配落实到下级政府及各职能部门,规定在相应时间内完成。为了激励任务的完成,上级政府设立了一定的奖惩措施,包括物质奖励、精神鼓舞和通报批评等。有些地方甚至在绩效考核指标体系采取“一票否决”制。这种扶贫责任层层传导,越往下,指标越细化也越多,任务压力也就越大,基层政府正是在这种严格的责任机制和巨大的脱贫压力下开展工作的。
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五、结论与讨论
2020 年 11 月 23 日,国务院扶贫办确定的全国 823 个贫困县全部脱贫摘帽,至此,我国脱贫攻坚目标虽然已经完成,但是贫困治理工作并没有结束,扶贫并非简单的自上而下分发任务和执行的过程,而是一项长期性、系统性和综合性的宏伟工程。本文对 A 镇的精准扶贫中基层分包制的执行过程及低效成果进行了一个较为系统的描述,并试图通过压力型体制和悬浮型政权共同构成的挤压型体制理论来分析其塑造机制。在压力型体制下,精准扶贫的治理目标打破了原有的官僚体系,以行政指令的形式将脱贫目标转化为政治任务,自上而下逐级传递至基层政府,基层政府通过动员乡镇一切单位及部门,建立“单位包村、干部包户”的治理格局和领导“一把手”的责任体系,部门单位领导为分摊压力以同样层级发包的形式将单位分包的贫困村内的贫困户分发给下属工作人员,以一对一或一对多结对的形式使乡镇公职人员纳入到帮扶责任主体队伍中,压实个人责任保障工作的落实。对上级下达的扶贫压力进行分担,通过帮扶人员与贫困户结对的方式建立目标责任制。
而压力型体制下的基层分包制与以往的基层治理运动的不同之处在于,精准扶贫赋予了贫困对象对帮扶责任人评价考核的权力,这就使得帮扶责任人一方面要完成上级工作要求,另一方面又要满足下级贫困对象的脱贫需要,这种上下双重压力使得帮扶责任人处于左右为难之中。双面考核压力本质上是为了限制基层政权在以往治理过程中的“非正式行为”,同时一对一的形式又压实了各级主体的责任,一定程度上确保了脱贫成效。但是基层政策执行环境往往制约着政策工具的实施效果。当基层分包制遭遇了乡镇政权“空壳化”的局面,同样面临政策执行难以落地的困境,由此产生了自下而上的阻力应对。税费改制后乡镇政府出于权力小、责任大、利益少的不平衡状态,乡镇内事业单位公职人员的执行治理能力相较于扶贫专职人员更是大打折扣,因此帮扶人员在扶贫过程中不断遭到阻碍,再加上强制性的任务命令、基层干部离农化现象以及贫困个人归因思想等因素,严重影响了帮扶责任人的工作积极性,导致其执行干预动机的弱化,面对这种“压力”和“阻力”挤压的状态,帮扶责任人只能“两面讨好”并以形式化的方式应对考核,直至贫困治理运动的结束。
参考文献(略)


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