山东省监狱企业管理改革思考

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论文字数:33622 论文编号:sb2022030317322444464 日期:2022-03-10 来源:硕博论文网
本文是一篇管理论文,笔者认为监狱与监狱企业的关系涉及到各个方面的问题,由于监狱企业对监狱监管的安全稳定发挥着重要作用,随着监狱企业管理改革的逐步推进,无论是在监企合一时期,还是现在的监企分开,甚至使在未来更加成熟的监企合作模式的时代,必须坚持改革的方针,必须保证监管安全及企业的健康发展。

1 绪论

1.1 研究背景及意义
1.1.1 研究背景
由于建国初期特殊历史背景下,不稳定的社会环境、薄弱的法律法规、落后的技术条件等一系列不利条件的制约,我国监狱企业管理模式逐渐形成“监企合一”的模式。随着我国社会主义市场经济的发展,“监企合一”的模式产生了一些不适合现代监狱管理的问题和矛盾,阻碍了监狱企业管理效率的提升。基于这种现象,监狱企业管理改革是改善监企关系的契机。因此要进一步加快监狱企业管理改革,应着眼于提高监狱企业改革质量和监狱长治久安的长效机制,强化监狱刑罚执行功能,考虑监狱企业效益的改革①。促进监企分离,维护安全稳定功能,保证刑罚正确执行,使企业在市场经济下更好的发展同时为监狱的长治久安提供保障。基于此,本文将从公共管理的视角着眼于由监狱企业管理改革过程中遇到的难点,提出优化建议,明晰企业在监狱管理中的具体位置,理清改革思路,以期提高监狱管理效率。
1.1.2 研究意义
本文主要从公共管理视角切入,对我国的监狱企业管理改革进行研究,以山东省的实践为例,总结改革过程中的经验及发现的问题,分析影响其问题产生的因素并有针对性地为其提出解决方法,理清山东省监狱企业管理改革未来的发展方向,实现监狱企业管理及监狱监管水平的全面提升,研究意义如下:
在理论层面上,本文将从公共管理的视角对监狱企业管理模式改革进行研究,探讨山东省监狱“监企合一”及近年来监企分离改革道路上产生的问题,通过改革改变现有模式下教育与劳动改造比例不均衡的局面,以求达到改造效益与经济效益的双赢。同时丰富和完善山东省监狱企业管理改革现代化的研究成果,体现现代监狱以人为中心的价值理念,找出监狱管理改革的科学策略。改革的道路上,我们仍然在探索,虽然已取得一定的雏形,但仍需要努力使管理模式更加适合监狱企业乃至监狱整体工作的发展方向。
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1.2 研究综述
1.2.1 国外研究现状
监狱作为一个国家的刑罚执行机关,行刑理念上的差别直接导致监管模式大不相同,国外监狱企业管理的改革大多是监狱私有化的实践。国外学者认为在由于在国家政体等特定因素差异的影响,对监狱企业来说,意义又大不相同,监狱私有化为不仅保障运营资金,同时可以更好地解决公共安全问题。当私人部门来代替政府行使监狱的公共职能时,也是对政府运行监狱的一种促进与补充。
(一)关于监狱企业管理模式的研究。Thomas 在不同的理论、思想和经验的支持下,认识到监狱私有化是对公共部门审查监狱运行、管理的监督与督促①。由于监狱关押人数快速增长,人满为患,从公共部门部分或全部转移到私营部门需要复杂的过程。事实上,私营部门参与可以对公立监狱形成竞争压力,对监狱设施建设要求又快又便宜,鼓励公共垄断机构提供更有效率和成本效益的服务,进而提高公立监狱的绩效。Gormley 认为私有化委员会的成立是为了国家立法机关进一步节约监狱运行成本。大多数州决定实施私有化的主要原因是,解决公共监狱系统迫在眉睫的危机,它们迫切需要监狱床位,避免受到联邦法院的惩罚,降低监狱运营成本,这是监狱民营化的主要和直接原因②。Butler 将政府服务私有化定义为减少政府作用或加强私营部门活动,在提供类似服务方面,资产所有权的原因就要求私营监狱机构尽可能节约成本,必须至少节省公共部门 7%的费用,这就要求设计的工作和教育计划应该减少累犯的比例③。Hepburn 比较了私立和公立监狱在累惯罪犯的收押、监管、释放等方面,认为私立监狱在多个方面表现较好。得出结论:私立监狱在几乎所有方面的表现都优于州和联邦监狱,私立监狱的重大事件所占比例高于公立监狱的总数④。
(二)关于监狱管理成本的研究。Lanza-Kaduce 认为由于低价虚报现象的存在,通过与私营部门签订合同来经营和管理监狱的费用更高,这些规则、政策和程序不符合其节约成本的目标。前期以低价中标的企业在合同续签时,会以远超其中标价格的签订合同,从而产生一定成本,包含初始、谈判、合同管理和监督承包商履约等等一系列花费。从长远来看,政府为了避免因重新招标、更换合作伙伴而产生的一系列的时间成本,就会延续与前期中标企业的继续合作,续签合同通常会付出更高的成本①。Mcdonald 分析了在减少管教局监狱运行成本中私人监狱的有效作用,认为通过签订合同来设计和建造监狱通常可以节省 15-25%的费用。此外,委员会可放弃任何规则、政策和程序,要注意招标文件的创新,而不是国家纪委要求的定型观念,因为成本增加的收费条件并不能促进产生效率的提高②。Volokh 通过对三家公立监狱和三家由私人企业运营的监狱进行对比研究,发现只要向私人监狱中转移罪犯,就能减少监狱的运营成本。
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2 相关概念及相关理论基础

2.1 监狱相关概念
2.1.1 监狱
监狱是国家刑罚的执行机关。《中华人民共和国监狱法》中规定,通过教育改造与劳动改造并行的改造方式把服刑罪犯改造成能够自食其力的守法公民,是监狱职能的核心要求。惩罚是监狱执行国家刑罚的前提,国家设立监狱的根本目的就是依法惩处罪犯,剥夺罪犯人身自由①。监狱管理是监狱在对罪犯执行刑罚中的具体管理和监督,具体来说,是指监狱依法直接代表国家,监狱管理是监狱准确实施刑罚的重要手段,以司法管理和行政管理的方式,对罪犯改造活动和羁押场所进行的具体司法管理活动,也是改造罪犯的基本手段。在罪犯服刑过程中通过劳动的方式对服刑罪犯进行改造是监狱改造罪犯的法定手段。《监狱法》中明确规定,为了将服刑罪犯改造成为守法公民,监狱坚持劳动改造与教育改造相结合的方式,在对罪犯实施惩罚的同时在其服刑期满后重新进入社会。刑罚执行过程中,劳动改造是指根据罪犯的个人情况,依法进行的一系列系统的、科学的矫正活动,其核心内容是转变服刑人员思想,其最终目标是将罪犯改造成具有正确劳动观念、良好劳动习惯、掌握劳动技能的守法公民。以提高服刑罪犯职业技能为重点,以促进罪犯刑满释放后融入社会、再次就业为导向,强化监狱劳动改造职能作用,有利于加速推动刑释罪犯再次顺利融入社会成为守法公民,有利于推动监狱工作理念创新发展。
2.1.2 监狱企业
监狱企业是监狱依据《监狱法》规定,既为服务于改造服刑罪犯,为其提供劳动岗位并为其刑满释放后再次融入社会培养职业技能,同时通过经营取得的利润来填补监管改造过程中的资金不足。由此可见,监狱企业创办初期也因其与监狱之间的密不可分的关系,逐渐形成了两者合一的经营模式,也就是“监企合一”的企业管理模式。实际上两者的工作人员由同一套组成,但对外悬挂两块招牌,名义上是两个相对独立单位。这种特殊的管理模式在监狱企业创办初期对监狱的安全稳定作出了突出贡献。随着监狱企业管理模式的不断发展和完善,监狱企业的运作不仅可以为监狱自身的运营成本和资金提供财力,而且可以通过盈利成为促进监狱进一步发展。监企合一管理模式的产生是我国建国初期监狱制度思想和当时计划经济体制的有机融合,尤其必然性。因此,监管与企业制度一体化在形成初期就与市场有着深刻的联系,这与当时中国的市场需求和政治制度设计高度吻合,也起到了积极的作用。但是,在建国初期,监狱与企业相结合的监狱管理模式是在长期的特殊社会和国情基础上建立起来的,是一种专属于监狱企业特定的经济模式,随着当今社会主义市场经济的发展道路,这种特殊的经济模式已不再符合要求,其对监狱行刑及其目的的实现,造成了严重的影响,监狱企业管理模式改革已刻不容缓。
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2.2 新公共管理理论
2.2.1 新公共管理的内容
新公共管理理论最早由胡德在 1991 年提出,作为行政体系改革的主要指导思想之一,在美国、英国等西方资本主义国家颇受欢迎。新公共管理理论以市场价值的实现为导向,它主要通过一系列公共管理措施,以经济利益为指引,以效率和绩效为评价,以提高公共组织的生产效率为目标,不同于以注重稳定秩序的传统公共管理理论。在公共部门,新公共管理理论有趋同和分化的趋势,其对产出效率与控制限度高度关注。在减少人员与资金投入的前提下,公共管理的效率与服务能力大大提升。通过与大量政府和非政府公共组织的合作,使公共部门在日常运行和提升中拥有了更多竞争力,各种资源的协调和使用得到了重视,效率与绩效也得到规范和量化,极大地促进了公共部门的发展。
同时新公共管理理论更强调从遵守现有法律法规到关注实际工作绩效的转变。公共管理的绩效体现在通过公共管理给公众带来的便利性和满意度的提高,公共管理的目的是提高公共群体的生活质量。公共管理的本质体现在公共利益上,在一些较为封闭的公共管理领域,社会将以独立的力量参与其中。新公共管理的绩效更直观地表现为实际绩效的提高,不仅要以利润为目标,更要以实现经济目标来保障社会公共利益为根本目的①。绩效评价更多地强调监督企业的服务水平和产出水平,更多的核心在于制度的制定和实施。然而,由于我国相关的法律、法规和行业规范等许多基础设施还没有形成成熟有效的体系②,这正是现阶段所要攻克的难点。
2.2.2 新公共管理与监狱企业管理
因我国政府一直以来存在的机构低效、官僚主义等问题,结合注重执行力和效率的新公共管理理论,从其视角来看,认为公共管理的主体已经开始分化。在寻找以监狱与监狱企业相分开为主要目的的监狱企业管理模式改革过程中,一是根据权力解构理论,具有公共管理职能的相关机关部门逐渐开始脱离政府,将新公共管理理论应用到实际的部门职能管理中,从原来不合理的权责设置向更加高效的管理模式改变;二是随着政府公共管理职能更加清晰明确,逐渐有一些非政府的专业组织以提供更好的服务加入其中,可以找到权力明晰、人岗融合的改革路径。在不打破监狱作为政府机构性质的基础上,虽然目前并不能适合企业管理模式,尤其是民营企业管理模式。应合理地运用当今市场经济所能提供的各种有利条件,使监狱企业拥有更强的竞争力。监狱企业管理中应更加注重如何控制成本增加效益,这才是监狱企业管理模式向市场经济转变的生命力所在。因此新公共管理理论可以在多方面对监狱企业管理的改革作出引领和指导,使其进一步优化组织结构,提升管理效率。
管理论文参考
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3 山东省监狱企业管理改革概述.................................... 15
3.1 山东省监狱企业管理改革的背景.......................... 15
3.1.1 劳动改造制度..................................... 15
3.1.2 监狱生产管理.................................... 15
4 山东省监狱企业管理改革的现状及存在的问题.........................................22
4.1 山东省监狱企业管理改革的现状——以山东齐鲁新航集团为案例.........................22
4.1.1 组织机构情况................................. 24
4.1.2 职能定位情况............................. 25
5 国内外监狱企业管理改革的经验借鉴............................. 37
5.1 国内监狱企业管理改革的经验........................................ 37
5.1.1 湖北省监狱企业管理改革的经验........................................37
5.1.2 广东省监狱企业管理改革的经验..................................37

6 山东省监狱企业管理改革的完善策略

6.1 明确管理原则,缓解监企矛盾
6.1.1 统一领导与职能单一化原则
只有客观科学的“监企分离、双轨运行”,才能加快现代化文明监狱的建设进程,统一领导也就成了前提,从而使整个系统协同运转。既在监狱党委领导下,实行主要领导负责制,企业实行总经理制,监狱长总揽全局;监狱由政委或一名副监狱长具体主管监管业务,企业应以总经理为核心,配置懂技术、会管理、善经营的 3-4 名副职组成领导班子;细化分工,使各个业务职能趋于单一。完善山东省监狱企业管理模式,理清改革的步骤,实施关注进展及成效,必须从山东省的经济状况和基础配套情况等实际情况出发,需要学习其他省份甚至是国外监狱企业管理的有效做法,建立符合山东省监狱的现代企业制度和发展模式。同时,监狱企业管理改革过程中牵扯利益关系过于负责,要全盘考虑,在创新措施的实施过程中,及时整改优化,完善监企管理模式的最终目的是逐步实现监企市场化,确保各项配套政策及时出台,合理协调监管安全与生产经营的关系,实现全面深化推进。
6.1.2 监企独立核算原则
由于监狱所要承担的刑罚执行职能不可避免的要对监狱企业的管理产生影响,监狱企业如果没有监狱作为后盾,在直接在市场中独立运行也很困难,很难使生产经营得到发展。在建立省级监狱系统国有资产管理公司的基础上,区分监狱的资产和专属于企业的资产,从根本上区别两者。监狱的资产由监狱统一管理,直接对省财政下属的资产管理部门负责;监狱企业的资产由监狱企业管理,尤其是生产设备接受合作企业的监督,确保企业生产经营的关键生产要素避免监狱资产管理的干扰,可以根据市场和生产需求及时调配。此外,要继续扩大监狱企业的经营自主性,建立各监狱企业的母子公司关系,避免或减少行政干预对监狱资产运行带来的过度负面影响。监狱企业在独立核算的基础上,在市场经营上也更加灵活,可以按照市场需求自行的去选择适合自身条件同时经营效益更高的项目,同时在一定程度上又有监狱作为后盾,一些经营上的尝试也可以更加大胆,这就为监狱企业的发展提供了更多选择的道路也注入了新活力。监狱与监狱企业在资产分割过程中,应由监狱企业承担,还可以增强监狱的活力,完善监狱管理模式,以维持债权债务的连续性。
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7 结论


为应对日新月异的市场经济变化,山东省监狱企业管理模式发生了巨大变化,监狱经济的健康发展保证了企业管理改革的顺利进行。随着监狱企业管理改革的进行,监狱企业的经济运行质量得到快速发展,其管理水平也在不断发展和提高,但在这个过程中又随之产生了许多问题,需要进一步改进。本文在此基础上,运用比较分析法及实证研究法,从新公共管理的视角对山东省监狱企业管理改革进行研究,通过研究得出以下结论:
(1)监狱与监狱企业的关系是个动态发展的过程。我国经济社会的快速发展,给监狱系统造成了严格的考验。在目前监狱经费不足的情况下,监狱企业存在的一个重要目的就是弥补经费的不足,若监狱企业占用和耗费了大量的行刑资源,不仅没有收益,反而连年亏损,反而会成为监狱的“包袱”。可见未来改革的道路仍然是任重道远。
(2)山东省监狱企业管理改革虽然得到了一些成效,探索出了更适合当今监狱企业的管理模式,监狱多元化职能逐步减弱,监狱经济得到了保障,罪犯的管理手段不断强化,教育体系逐步完善,监狱队伍执法水平逐步提升,但与广东、上海等地区相比,山东省监狱与监狱企业的协同化模式尚未形成,仍然存在组织结构不合理,人员管理效率不高,配套设施不健全等问题,不能从根本上形成长远发展的机制。
(3)是继续维持“监企合一”?还是推行“监企分开”?都需要多方面的权衡利弊和全面考虑。结合山东省监狱企业运行模式的实践,从明确管理原则、优化组织结构、提高人员管理成效、完善配套措施等层面,仍需要积极探索,提出更多提高山东省监狱企业管理质量的完善策略。
监狱与监狱企业的关系涉及到各个方面的问题,由于监狱企业对监狱监管的安全稳定发挥着重要作用,随着监狱企业管理改革的逐步推进,无论是在监企合一时期,还是现在的监企分开,甚至使在未来更加成熟的监企合作模式的时代,必须坚持改革的方针,必须保证监管安全及企业的健康发展。因此山东监狱企业要进一步提升,必然要探索出更加成熟有效的监狱企业制度,通过多种手段公共实施改变企业经营现状,切实推动监狱体制改革,要在不断的探索中去寻找适合实际的改革实施方法,形成更加完善的监狱企业管理模式。
参考文献(略)


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