秦皇岛经济技术开发区管理体制思考

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论文字数:32022 论文编号:sb2022022110372843693 日期:2022-02-24 来源:硕博论文网
本文是一篇管理论文,本文的不足主要在三个方面第一,研究水平不高。尽管对秦皇岛经济技术开发区的管理模式进行了一些探索性研究,但研究能力不强,学术水平不高,提出的改革方案的实用性尚待讨论。第二,对国外相关领域研究成果的关注不够,未能将结合国外开发区管理的成功模式进行综合思考。第三,理论深度不高,未能从专业理论的高度研究开发区管理体制改革这一重大课题。期望在未来的工作实践与专业研究中,弥补这些缺憾。

第 1 章  绪论

1.1  背景和意义
1.1.1  选题背景
开发区的建设在加速推进体制和结构性改革,进一步优化和完善投融资环境,积极引领新兴产业聚集,进一步壮大和发展开放型经济等方面都发挥了不可磨灭的作用。经济开发区的设立为城市化的发展,投资的促进和对外开放提供了重要的平台。1984 年,经国务院特区办公室批准,宁波、大连、秦皇岛等 14 个沿海城市建立了第一批国家级经济技术开发区。各级党委和政府均十分重视开发区的各项工作,2017 年 2 月,国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》,2019 年 9 月河北省委、省政府印发《关于深化开发区改革开放的实施意见》,2020 年初,秦皇岛市委、市政府印发了《关于深化开发区改革发展的若干措施》。从近年来各级对开发区的重视程度可以看出,在我国经济进入新常态后,对各类开发区发挥应发挥的积极作用给予了厚望,希望开发区能够形成新的产业集聚力和经济增长力,促进优化经济结构调整,引领发展模式转变。促进优化经济结构调整,引领发展模式转变。
隶属河北省的秦皇岛经济技术开发区不仅是目前我国第一批经中央国务院正式批准挂牌成立的省级以上经济技术开发区,也同时是我国河北省第一个国家级重点经济开发区。秦皇岛经济技术开发区的市级行政管理机构为秦皇岛经济技术开发区管理委员会,成立于 1987 年 1 月,并于 1997 年 1 月经河北省机构编制委员会批准正式成立为副厅级,行使市级行政经济、社会事务管理权限。
秦皇岛经济技术开发区依靠秦皇岛渤海湾和秦皇岛港这一世界能源重要港口的区位优势,在其成立之初,迅速发展成为了秦皇岛市经济发展的强有力助推器。但是,随着我国社会和经济的进一步发展与形势的改变,开发区已经逐渐由一个特殊的经济发展功能区向一个综合型的城市转变,而且转变的过程越发困难。它的发展势头绝对不能单纯地依靠它固有的资源优势和政策优势[1]。作为经济管理体制和行政机构改革的试验场,开发区经常遇到诸如职能定位,机构设置和人员配备等问题。这些问题直接影响开发区的运营效率和管理成本。例如,目前全国许多开发区都面临着繁琐的机构,职能重叠和频繁的管理混乱;管理委员会的法律主权尚不明确,与地方政府的关系难以理顺,与垂直部门的关系也难以沟通。
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1.2  研究综述
1.2.1  国内研究现状
分别以“经济技术开发区管理体制”、“经济技术开发区机构改革”、“开发区职能”"和“开发区机构编制管理”等为研究关键词,通过检索万方数据库、维普数据库和中国知网,共计得到约 200 篇国内文献,这些文献的研究和工作基本集中在对经济技术开发区的体制机制、开发区区域职能的转变和开发区体制机制研究。其中关于开发区管理体制研究的相关文献如下:
(1)开发区管理类型的研究   朱永新(2001)以及吕薇(2004)等人通过对经济技术开发区管理体制的类型问题进行了分析,以开发区在经济社会管理的过程中政府参与的程度作为评价标准,将开发区划分为政企合一、政企分离、企业等三种管理类型或者被称为“准政府的管委会体制、经济科技开发区与行政地方管理综合”的体制。他们针对这不同管理类型的经济技术开发区管理体制问题进行调研和分析,分别指出了不同管理类型的经济技术开发区管理模式所存在的优点和弊端,并明确指出各个管理类型的经济技术开发区的管理体制之间已经呈现着一种相互关联、相互转变的发展趋势[2]。
雷霞(2007)、赵晓冬等(2013)将经济开发区的公共行政事务管理制度总体划分表现为三个管理模式:一是地方政府主导型管理模式,二是地方政府公众参与型管理模式和政府服务型管理模式,三是政府参与模式和政府服务模式。将当前我国开发区经济管理制度的演变过程划分为初始、稳定发展的历史时期和分化的历史阶段三个时期,管理制度分化为政府主导模式,企业主导模式和政府性企业混合经营模式。这三种管理制度各有优缺点,在不同程度上促进了中国开发区的发展。
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第 2 章  基本概念与理论依据

2.1  相关概念
2.1.1  开发区
开发区实际上是一个地理划分模糊、范围广泛的综合性地理区域观念,几乎所有国家和地区都已经设立了开发区,在对地理范围的界定方面,区域较大的开发区占地面积乃至覆盖数州县,也有一些管辖范围较小,界限明确,精准到米的工业开发区。从对于开发区的职能划分上来说,按照其国际级别进行划分,一般可以划分为自由港、自由贸易区、进出口商品加工区、科技农业园、科技产品工业园。按照国内的分类,则主要包含了经济开发区、高新产业开发区、产品转移与开发区、边境经济合作区、进出口加工区、旅游度假区、特别投资的来源区、保税区、自贸区等[18]。
关于开发区的概念界定,学术界有不同的观点。实际上,开发区是经批准在某些具有发展潜力的地区划定一块目的区域,通过配套的硬件上的基础设施建设,以及软件上的优惠政策、高效管理制度,吸引外来投资集中整合生产要素,大力发展工业和现代服务业等产业,增加区域经济总量[19]。作为推动和促进国民经济增长的载体,开发区包括各类经贸综合开发园(以及国家级经济科技开发园)、高新区(以及国家级高新技术产业开发园)、工业园、软件园或者创业园和行业聚集型工业园。一般来说,经济技术开发区是我国开发区最常被采用的模式。侧重于鼓励对外引入具有很强的科学研发创新能力及丰富管理实践经验的国家级高新技术型企业或国家级战略新兴产业专利建设项目,在推动开发区的经济增长与发展中,促进其所在地区科技创新,人才的培育,促进当地的产业结构转型升级提质。
2.1.2  管理体制
管理体制的定义根据不同的对象和情况,有不同的解释。开发区的管理体制是指地方政府或其他的代表性组织、企业或者民间团体等对于开发区进行建设以及开展经营活动所需要采取的一种管理模式与手段,包括组织机构的配备设置、管理功能的限制与界定等[20]。由于我国的国家、省、市和每个开发区实际情况不尽相同,开发区的管理制度较为多样化,总体来说大致可以划分为两个层次:一是国家级的管理部门,在宏观上对各个开发区项目进行指导、监督、协调;二是当地的政府部门负责对开发区实施组织和领导[21]。
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2.2  理论基础
2.2.1  增长极理论
法国著名经济学家帕鲁等指出,增长极的本质就是一个位于有支配能力发生的市场经济运行力场里面的推进量。20 世纪 60 年代,保德维尔把概念进行了拓宽,提出了一种产业空间密度聚集的增长极理论。增长极理论主张,当地方政府将某种具有推动性的产业直接植入特定的地区后,该具有推动性的产业周围会迅速地产生围绕该类新兴产业而进行的集聚,通过积极分子的形式聚集和正向变量效应,集聚的新兴产业和范围也越来越多,最终可能导致该类地区整体经济的快速增长[25]。
经济技术开发区本身就是一种经济增长极,一般都是在城市郊区进行选址建设,相对于主城区而言,区位优势不是很明显,但可以直接用低成本的方式购买原材料并对其他边缘地区进行投资,吸引了大量的资金、人才和技术,吸引了其他地区剩余的劳动力并向其他区外进行投资,增加了边缘地区的经济总收入,以强大的实际能力把区域作为一个投资区。本对区外辐射进行扩散,逐步产生扩散效应。
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2.2.2  弹性政府理论
简单来讲,弹性政府就是各类行政机构能够根据不同时期不同地方的实际需要而弹性地设置职能部门和岗位进行治理的一种模式[26]。它的内涵主要有:一是因实际需要设置组织机构,即根据当时当地的情况按需设置职能部门、配备相应工作人员,并根据实际情况的发展变化及时做出调整;二是高效的网络政务环境,即在行政机构运行当中广泛运用网络手段,通过电子政务软件、政府门户网站等提高办事效率,提升服务水平;三是广泛发挥作用的非营利组织,弹性政府理论鼓励行政机构将公共产品和服务外包给社会中介组织,因此在很多公共服务领域都可以看到中介组织发挥作用的身影;四是精简高效的行政队伍,因为因时因地制宜地设置部门与工作人员,机构组织比较精简高效,没有臃肿庞大、人浮于事现象。
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第 3 章  秦皇岛经济技术开发区管理体制现状 .......................................... 13
3.1  秦皇岛经济技术开发区基本情况 ...................................... 13
3.1.1  秦皇岛经济技术开发区基本概况 ....................................... 13
3.1.2  秦皇岛经济技术开发区发展历史 .......................... 13 
第 4 章  秦皇岛经济技术开发区管理体制问题成因分析 ............................ 27
4.1  开发区法律定位模糊 .......................................... 27
4.1.1  开发区法律主体资格不明确 ............................... 27
4.1.2  开发区行使审批、执法等缺失法律依据 ........................... 28
第 5 章  深化秦皇岛经济技术开发区管理体制改革的对策建议 ................................. 33
5.1  国内开发区管理体制调整的经验与启示 ................................ 33
5.1.1  青浦工业园发展情况 ................................... 33
5.1.2  经验借鉴 ....................................... 34 

第5章  深化秦皇岛经济技术开发区管理体制改革的对策建议

5.1  国内开发区管理体制调整的经验与启示
上海青浦工业园区建设时期是 1995 年 11 月 25 日,是经国务院和上海市人民政府批准建设的九大市级工业综合开发区之一,目前规划建设面积 56.2 平方公里。上海青浦工业园区坐落于上海西部重要门户之一的青浦区,东邻上海虹桥综合运输交通枢纽,西接江苏和浙江两个大省,对长三角和全国都有着广泛的辐射效应,是一座屹立在长三角一体化建设龙头城市中的桥头堡,是镶嵌在长江经济带核心区域的一颗闪亮明珠。  g50 沪渝高速、  g15 沈海高速等 7 条主要高速公路分布全域,轨道交通 17 号线高速公路横穿虹桥全境,嘉闵高架及建设中的蚌泽高架直达虹桥枢纽,直达虹桥国际机场。该园区不仅坐落在长三角“之”字形经济圈的交叉口,是上海地区通往江苏、浙江两个省的重要经济交叉口,而且还坐落在长三角国际制造业产业链带的核心,具有承东启西、东联西进产业链带的枢纽性功能和对长三角、华东地区的辐射性功能[45]。
5.1.1  青浦工业园发展情况
青浦工业园的发展分为三个阶段:
第一阶段:1995  年—2000 年处于增长缓慢期。1995 年,上海市将青浦工业园项目评为市级工业开发区,规划建设的总面积仅大约为 16.16 平方公里。为合理地设置保税机构以便于吸引企业,成立了多个保税仓库,对意、德、美、韩等多个国家多批企业的入驻该园区奠定了基础,并为该园区吸引了大量的外资,极大地提高了企业的收入。对意、德、美、韩等多个国家多批企业入驻园区奠定了基础,并为园区吸引了大量外资,极大提高了收入。
第二阶段:2001  年—2005 年处于提升整合期。2001 年中国加入 WTO 后,出于积极承接其向国际产业转移的考虑,该园区先后吸纳了两个国家级的开发区和三个小型的开发区。国务院于 2003 年审批设立了上海青浦进出口加工区,规划建设用地3 平方公里。2005 年,园区全部整合赵巷镇、重固镇及赵屯镇等工业区,组建青浦试点工业园,规划总体面积增加了仅 40 平方公里,最终将园区扩展到现在的 56.2 平方公里。
第三阶段:2006 至今我国正处于经济发展的转型时期。随着上海市的产业发展在 2006 年以后逐渐将重点向高新技术产业倾斜,上海市进一步整合了全市开发区和工业用地,青浦工业园区也抓住了这一契机,积极探索和开拓发展具有特色鲜明的产业转型路径,将张江高科青浦园、出口加工区、青浦试点工业园等园区进一步深化和整合,逐步迈入了在转型增长期且开始保持稳步增长。
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结论


开发区管理体制问题是一个比较困难的研究课题,是在改革开放之初从体制改革困境中走出的一条新的改革之路,是中国行政管理制度变迁的一个亮点。国家层面对于开发区的机构设立立法不明确,国内外对于开发区的发展值得借鉴的经验甚少,各地情况不一,发展路径不同,处于尴尬境地的开发区可谓一直是在“摸着石头过河”。秦皇岛经济技术开发区作为首批成立的国家级开发区,37 年的经济发展成就做出了不可磨灭的历史贡献,随着开发区经济社会的全面发展,旧行政体制与新的经济社会发展态势之间的矛盾逐渐突出。为了激发秦皇岛经济技术开发区的活力,实现经济滚动式增长,亟需建立一个能够适应新时代、新形势下的经济、社会、文化发展实际的管理体制。 本文主要观点及结论如下:
(1)秦皇岛经济技术开发区存在与一级行政区划,尤其是秦皇岛市之间的职能定位存在交叉、管理体制和运行机制不顺畅、机构设置及人员编制不规范等亟需解决的问题。
(2)造成秦皇岛经济技术开发区管理体制存在问题的原因主要有开发区法律定位模糊、社会管理经验不足、地方政府对开发区机构编制管理问题重视不够等因素都阻碍着经济技术开发区的持续、健康发展。这就迫切需要我们创新和完善开发区的现有体制,以适应当前国际国内社会和经济发展的新形势和新要求。抛弃旧体制的弊端,再次创新现有管理体制,最终形成秦皇岛经济技术开发区独特的管理体制,最大程度地发挥竞争优势。
(3)针对秦皇岛经济技术开发区管理体制现存的主要问题,依据正确的指导思想和原则,首先要明确秦皇岛经济技术开发区职能定位,接着通过法治建设,保障开发区行政主体地位、简政放权,提高开发区的行政运作效率,加强服务,切实提高开发区服务水平,因地制宜,科学设置管理机构,合理配置,理顺开发区管理机构与部门之间的条块关系,调动热情,创新人员编制管理等具体办法实现秦皇岛经济技术开发区的机构编制优化,并健全开发区机构编制管理的保障措施作为强有力的保证,逐步完善秦皇岛经济技术开发区现有的管理体制。
参考文献(略)


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