论我国公民预算知情权的法律保障

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论文字数:33566 论文编号:sb2022050617303046953 日期:2022-06-04 来源:硕博论文网

本文是一篇法律论文,本文首先对公民预算知情权的概念、内涵和特征进行阐述,通过对预算知情权的主体、客体、内容三要素的分析来重塑其权利属性,并从预算知情权的理论基础对预算知情权的产生根源做出细致的探究,再从我国自以往法律法规中梳理出关于保护公民预算知情权的历史沿革,重点阐述了当前关于公民行使知情权、推动政府预算公开的相关法规规章及政策性文件,在介绍完立法现状后,并总结出了值得推广的经验。
一、公民预算知情权的基本理论
(一)公民预算知情权的概念、内涵与特征
1.公民预算知情权的概念
从公民预算知情权的英文翻译“the citizens’right to know the budget”可得知,该权利的构成以公民为主体,以预算信息为客体,在字面意义上,公民预算知情权是一种公民了解、获悉公共预算的权利和自由,其概念的两大核心要义,一为“预算”,一为“知情权”。首先,“预算”从广义上来说既包括政府及其各部门编制的前瞻性年度财政预算报告,也包括企业为下一年度战略目标所指定的资金运营安排预算,但是在以公民为前缀的语境下,此处的预算是从公共财政领域出发,指以服务于社会整体经济运行为目的,政府编制、人大审批通过的财政计划收支报告,它是一种具有法律效力的文件,是行政机关对本年度财政收支规模进行的预测。其次,这一权利概念的另一要义“知情权”,在以“公民预算”为前提时,应该是指公民依法获取国家机关公共信息的权利,也即知政权。
至于如何对预算知情权进行具体的定义,学者杨平对此给出的答案是,预算知情权是指公民对于整个政府预算公开过程的信息了解权、收集权、利用权、更正权。而学者李建人则提出,预算知情权应该是一种立足于政府预算信息公开程序规则的、实体权利和程序权利兼有的复合性权利。结合以上学者们的观点分析,本文将公民预算知情权定义为,一种公民在预算编制、预算审批、预算执行、预算监督等过程中,基于对公权力运行的了解与监督,依法享有的预算信息自由受领、申请公开的权利,当该权利受到限制或侵害时,公民有权进行救济。
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(二)公民预算知情权的理论基础
1.人民主权理论
公民预算知情权的产生植根于人民主权理论这一从启蒙时代就发扬至今的学说,主权指一个国家在处理对内对外事务上拥有的最高权力,人民主权也即主权在民,是指国家最高权力归属于人民,人民作为国家的主人,管理国家事务,选举出能够代表整体国民的代议制机构进行立法活动,从而实现人民对整个国家经济、政治、文化、生态等领域的统治。人民主权理论的来源是自然权利学说和社会契约论,古典自然法学派的学者认为,人天生就被赋予自由、平等的基本自然权利,人们基于这一原则达成契约,组建国家,从而保护这些权利不被侵犯,孟德斯鸠在《论法的精神》里说:“人放弃了与生俱来的独立状态,生活在政治法的统辖之下,人放弃了天然的财产公有制,生活在公民法的统筹之下。政治法使人获得了自由,公民法使人获得了财产。”
基于上述学说,国家被认为人民公共意志的产物,国家权力的来源是人民授予,建立立法机关、行政机关、司法机关等国家机关的目的,就是为了保障人民整体利益的实现和权利不受侵犯。启蒙时代著名思想家同时也是社会契约论的集大成者卢梭认为,国家主权是人民公意的体现,它作为人民的整体意志,是不可转让也是不可分割的。根据人民主权理论,国家权力由人民授予,人民自然有资格了解国家机关在代表人民行使权力的相关信息,而财政预算作为了解国家经济运行情况的重要指标,人民必然对此拥有法定的知情权。主权包括财权,主权在民自然财权也在民,了解财权才能掌握财权,掌握财权才能保障人民主体利益。
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二、我国公民预算知情权法律保障的经验总结与困境分析
(一)我国公民预算知情权法律保障的历程与现状
1.公民预算知情权法律保障的历程
(1)信息闭塞时代
在几千年漫长的专制时代,统治者向来信奉“民可使由之,不可使知之”的统治思想,从中央朝廷到地方官府的财政公务都对民保密,以愚民政策稳固统治,皇权统治专断独权,凌驾于法典之上,普通民众甚至无法掌控自身生死,更无从谈起对朝廷户部财政支出的知情。直至晚清预备立宪,清政府在失去关税权后财政经济命脉几乎被西方列强控制,外国政府要求清政府编制年度预算并公开财政收支账务,拟定《预算册式及例言》,但仅一年后辛亥革命爆发,预算制度昙花一现。而之后的北洋政府和国民政府由于长年处于混乱战争状态,所颁布的预算法案和预算制度实施起来也无法做到普适性和正规性,更谈不上对预算信息的披露。新中国成立后直至改革开放初期,关于财政预算信息也尚未建立有效的披露制度,财政预算草案和预算执行情况仍属于国家秘密,不得向社会公开。
(2)初步公开阶段
改革开放后的一段时间内党中央和国务院开始着手推进政务公开的计划,中共中央十五大提出要在城乡基层实施政务公开,也即“村务公开”,2004 年在确立全面推进依法行政建设法治政府的方针后,政务公开制度开始有了宏观的指导。2001 年我国加入 WTO 后,WTO 要求加快政府财务信息披露,遵守世贸组织基本原则之一的透明度原则,公开透明预算管理制度,建成现代国库集中收付制度,①并且充分披露政府采购信息。2005 年中共中央办公厅、国务院办公厅共同推出《关于进一步推行政务公开的意见》,指出各级政府部门应该公开本地区本部门经济建设和社会发展的相关政策与总体规划,财政预决算报告。2008 年正式实施《政府信息公开条例》后,一个完整的政务公开制度才开始建立起来,《政府信息公开条例》第十条明文规定县级以上政府应该公开其财政预算和决算报告,2011 年国务院办公厅颁发《关于进一步做好部门预算公开工作的通知》,要求加快部门预算公开进度,扩大预算公开的范围。2014 年修正的新《预算法》,建立了“四本”预算编报体系,即公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算,②该《预算法》不仅确立了各级财政部门、其余政府部门应当在预算报告及报表经批准后二十日内向社会公开,还新增关于审计报告公开的规定,审计部门对于预算执行、决算进行监督后所做的审计工作报告也应当对社会公开。

法律论文参考
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(二)我国公民预算知情权法律保障的经验总结
1.预算法治愈加受到重视
从立法现状上来说,目前对于保障公民预算知情权的文件和法规着眼点在于政务信息公开,关于公开范围和细节等内容规定得非常详细,无论是国务院、财政部还是地方政府均把预算公开作为重点领域信息公开内容,突出了推进财政公开的决心。公开预算的合法性依据有了政府法规等法律文件的支撑,预算报告的编制内容和公开程度也有了方向的引导。而从实施现状上对知情权的保障则内容更为丰富,政府的主动公开理念进一步增强,在指定门户网站按时和按标准公开始终是坚持以公开为常态,不公开为例外的原则,对其公布的预算报告的及时性、完整性、规范性和真实性都各自有详细说明,预算内容信息及报告中的名词解释都有了更为具体的阐述。切实落实主体责任,逐步提升公开质量成为当前政府公布预算报告、保障公民预算知情权的重要趋势。在司法机关依法独立行使审判权的背景下,公民对行政机关进行抗辩,对知情权进行救济有了公正客观的渠道。尤其在政府信息公开条例删除了特殊需要这一举证责任后,程序约束规则被删除,申请人不需要承担证明自己对被申请公开的预算信息是出于“自身生产、生活、科研等”原因而构成“特殊需要”的举证责任。有利于公众主张知情权,减少了责任负担。预算法治思想在法律条文的陆续修订和完善中落实,而只有预算法治的进步,公民预算知情权才能得到有效保障。
2.预算民主不断得到发展
预算民主发展的基础来自于预算法治的不断完善,当前《预算法实施条例》《政府信息公开条例》等法规都强调了政府财政信息要对民众公开,而公民在凭借法规所赋予的权利,有权亲身参与到对预算信息的知悉查阅、申请公开等程序中。而预算民主的发展则体现在公民逐渐开始产生了预算参与的意识,从温州市龙湾区的听证会、宜兴市宜城街道的社区大会,再到南昌市西湖区南浦街道的预算参与实验、广东佛山的预算问责大会,各地不断涌现出公民参与预算体系的浪潮,由此也推动着政府治理能力和治理水平的提高,从而引领整个预算民主体系的发展。整体来看,国家各机关越来越重视推动预算公开和保障公民预算知情权,也推动着公民逐步养成对于预算实践的参与意识,预算民主环境也在公民参与和政府公开中慢慢培育发展起来。
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三、国外公民预算知情权法律保障的介绍与启示 ............................ 37
(一)国外公民预算知情权法律保障的介绍 ............................... 37
1.美国公民预算知情权的法律保障.................................... 37
2.日本公民预算知情权的法律保障.................................... 39 
四、我国公民预算知情权法律保障的完善 .................................. 41
(一)完善公民预算知情权的法律法规 ................................... 42
1.增加《宪法》《预算法》中知情权法律规定........................... 42
2.制定《政府信息公开法》.......................................... 43 
结语 .............................. 52
四、我国公民预算知情权法律保障的完善

(一)完善公民预算知情权的法律法规
1.增加《宪法》《预算法》中知情权法律规定
《宪法》作为根本大法在第二章中规定了公民享有的政治权利,尽管并未专门列明公民享有知情权,但《宪法》确立的人民主权原则自然被视作包括了公民知情权、监督权。《宪法》作为最高法具有一定的稳定性和政治连续性,是治国安邦的总章程,自八二宪法诞生以来,现行宪法只经历了 1988 年、1993 年、1999 年、2004 年、2018年五次修改,每一次修改都是对国民经济运行制度的变动和对公民基本经济政治权利的调整,知情权作为公民了解国家公共机关运行状况的基本权利,作为主权在民这一宪法基本原则的重要体现,理应在我国当前的宪法关于公民政治权利的条文中明确规定。
《预算法》作为《宪法》的下位法,同时也是由全国人民代表大会制定和修改的基本法律,理应对公民享有的财政预算信息知情权作出具体规定。当前《预算法》第九章的“监督”是以人大代表的职权为视角,告知政府部门进行预算公开应当对人大的监督权负责,而非对选举出人大的普遍公民群众负责。普通公民只知道政府部门会在经人大批准后二十日内将预决算报告向全社会公开,但公民在哪些地方可以看到这些预决算信息,在公开前的政府部门预算编制过程和人大审批过程有关信息是否属于公民可以了解的信息,行使知情权的一般性程序有哪些,这些都应当在预算法中进行专门规定。该法第九章第九十一条确定了公民的检举控告权,这一条同样也可以增加关于公民向各部门、各国家机关行使知情权的内容。除了在预算法中增加关于明确公民知情权的条文外,当有关部门及其负责人违反规定不及时或者不规范披露预决算信息时,确定对前述人员的惩处办法也是保障公民知情权必不可少的途径。预算法第十章第九十二条第(三)款规定了直接责任人员未尽到预算公开职责、未尽到预算说明职责所要承受的行政责任,但这条规定过于笼统,怎样的行为属于未按规定公开和说明,追究行政责任又要追究到何种程度,有关部门因为未公开而被惩处后还有哪些后续补救措施,只有将这些事项都在法律责任这一章节再次专门作出规定,以显示对公民预算知情权的实际认可。

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结语
在当前我国推动政府信息公开、打造阳光廉洁政府的浪潮下,从预算公开的角度保障公民的知情权能从财政基础限制政府滥用权力,提升政府公信力,确保纳税人的每一分钱都用在对公共事务的运营上。而预算知情权这一权利在学理上是对行政法学与财政学等学科的结合,因此本文采用跨学科的理论研究和案例研究法,在公民知情权理论的基础上添加了财政学、会计学、公共管理学相关知识。本文首先对公民预算知情权的概念、内涵和特征进行阐述,通过对预算知情权的主体、客体、内容三要素的分析来重塑其权利属性,并从预算知情权的理论基础对预算知情权的产生根源做出细致的探究,再从我国自以往法律法规中梳理出关于保护公民预算知情权的历史沿革,重点阐述了当前关于公民行使知情权、推动政府预算公开的相关法规规章及政策性文件,在介绍完立法现状后,并总结出了值得推广的经验。在总结出经验的同时也发现了各地保护公民预算知情权普遍面临的困境;本文还借鉴了美国、日本在预算公开和保障民众知情权方面的经验,并基于对当前知情权法律保障困境的研究和域外法治保障的经验,制定了关于完善我国公民预算知情权法律保障的几种对策,如完善公民预算知情权的、法律条文、优化预算信息公开制度、改革政府信息公开行政诉讼制度、提升公民预算权利保障意识与能力。
本文的研究尚有许多不足,如在寻找有关保障公民预算知情权的案例时,存在公民行使预算知情权的案例数量不多、公民进行知情权诉讼的裁判文书数量不多等问题,在采用跨学科理论解释预算学概念和知情权概念时,需要将经济学、政府会计学、行政法学、宪法学中的有关理论进行深度结合,由于本人对这些理论的研究尚浅,因此说理部分力有不逮。本文的构架搭建得较为严谨,严格按照解释概念—剖析现状—分析问题—对比研究—提出对策这一流程行文,希望通过这篇文章引发更多关于公民权利和预算法治理论的思考和关注,也希望本人日后的专业学习和工作中,对公民预算知情权这一权利理论的探究有更高水准的进步。
参考文献(略)


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