非现场执法问题探讨——兼论《行政处罚法》第41条

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论文字数:22525 论文编号:sb2022050514425646877 日期:2022-05-22 来源:硕博论文网

本文是一篇法律论文,从实证研究角度出发,本文立足实地调研、规范性文件和司法实践数据,通过不同地区多个领域的实践样态,剖析了非现场执法的现实困境,并利用 2021 年修订的《行政处罚法》第 41 条内容的契机,引出非现场执法流程的规范化路径。
一、非现场执法的界定
(一)基本概念辨析
关于非现场执法的概念定义,因关注和研究的焦点不同,并未形成统一的理论学说,非现场执法更像一种实务中的特征性描述通用语,①而非简单的用文义解释进行概括性归纳,学界以“执法技术手段”应用区分现场执法和非现场执法。②实务界为了明确执法目的,主要以“当场性”来区分现场执法和非现场执法。③笔者认为,根据非现场执法方式贯穿于执法流程范围的不同,可以将非现场执法划分为广义的非现场执法和狭义的非现场执法。
1.狭义非现场执法
狭义上主要是指电子取证环节,其主要规定与 2021 年 1 月新修订通过的《行政处罚法》第 41 条内容直接相符,④基本特征是取证过程的完全信息化,即通过电子监控设备识别和筛选违法信息,收集和固定违法当事人的基本信息,上传设定的程序数据库,形成电子证据收集的过程。整个流程是电子证据闭环环节,不需要行政人员直接或间接地参与到取证过程中来。具体来看,是指行政机关依照法律、法规等规定,通过电子技术监控设备收集和固定违法事实的行政活动。
2.广义非现场执法
广义非现场执法则形式更多样,模式更多元,不仅涉及电子技术监控设备,也包括区块链、人工智能等方式在执法领域的运用,不仅是指取证环节的“电子化”和“非现场化”,同时也覆盖到事后调查、处罚决定的作出乃至处罚决定执行、大数据和信用监管等执法全流程、大闭环。进一步理解广义非现场执法,其方式上充分运用了网络和信息化新兴技术,转变以往的治理方式,从这个意义上来看,它是自动化行政改革下的一种创新。
“数字政府”在全国整体推进对于治理产生了极大的变化,研究广义上的非现场执法,必须置于利用“互联网+”、“大数据”监管模式背景。非现场执法本身是区别于传统执法模式的创新型执法方式,必将随着数字政府的推进而得到越来越广泛的应用。
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(二)主要特点
非现场执法模式在萌发于 20 世纪 90 年代的道路交通管理领域,其高效、精准、快捷等特点,逐渐让其应用于城市管理、市场监管等其他方面。结合其在各领域的运用,非现场执法主要有以下几个特点:
1.主体和程序的法定性
非现场执法虽应用越来越广泛,功能越来越凸显,但仍然摆脱不了其为行政执法模式的范畴,非现场执法模式的主体应是法律、法规认可的行使具体行政行为的法定主体,它应是被赋予行政执法资格的行政机关部门及其被赋予法定职责的公务人员。
程序上的“法定”包括两个方面:即该事项在外部应被成文法所限定,在内部应被行政机关或司法机关认可并严格遵守,不得未经立法机关而发生根本性的变化。在日常的司法实践中,对于明显缺乏事实依据、程序违法的案件,审判机关一般会撤销执法部门作出的具体处罚决定。②法治政府改革背景下程序的法定更加明确,根据新修的《行政处罚法》第 41 条规定,非现场执法程序只能由法律、行政法规规定。

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二、非现场执法的实践样态
2018 年 11 月,中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于深化交通运输综合行政执法改革的指导意见》,进一步要求大力推进非现场执法,标志着原有推广领域已经取得一定功效,其将进入多领域深入推广阶段。然而传统的非现场执法研究大多停留在交通执法这一相对成熟的领域,或执法程序问题的某一方面(如:“电子取证问题”、“有效告知问题”)。非现场执法方式萌发于交通执法领域,壮大于数字政府改革的大背景之下,并经历一个“从无到有”、“从个别实践到普遍推广”、“从自定到法定”的过程,更需要从多角度、不同领域出发,进而对其针对性的归纳。因此,本部分在研究上主要从其典型适用的交通执法、公路治超和城市管理领域出发,结合其 3 个领域宏观应用背景,分析出不同地方非现场执法的真实样态,从而进一步归纳和总结出当前非现场执法的现实困难,为下文非现场执法的规范化路径构建奠定实证基础。
(一)典型应用领域
1.道路交通领域

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三、非现场执法的规范化路径..............................24
(一)程序规范的实施操作....................................25
1.程序规则的细化建议.........................................25
2.程序执行中的有效监督...................................27
结束语:构建新型非现场执法规范体系................... 37
三、非现场执法的规范化路径

(一)程序规范的实施操作
1.程序规则的细化建议
新修订的《行政处罚法》偏重于程序制度的公正价值,是程序制度对于行政权力在轨运行的预设规范,增加了行政相对人合法权利的保护。而非现场执法程序则更加注重程序制度的效率价值,侧重于行政权力的有效保障和行政管理秩序目标的最大实现。结合《行政处罚法》修改的时代背景,明确“什么是合理设置”、“怎样进行法制和技术审核”和“符合标准界定”等条文具体概念,探讨程序执行中的监督和违法程序的追责,是 “公正”和“效率”平衡下的价值指引,是更好地保障行政相对人的程序优化流程。
(1)合理设置有哪些方面?
关于什么是合理设置,可借鉴较为成熟的道路交通领域实践样态,从多角度的规范理解。首先,是规范文本上的合理设置。参考《道路交通安全违法行为处理程序》第 16条规定:“交通技术监控设备的设置应当遵循科学、规范、合理的原则,设置的地点应当有明确规范相应交通行为的交通信号。”合理设置不仅要关注应用于依据,还要关注设置装置明确和规范性,方便设置后的监督管理;其次,是合目的性下合理设置。地方性法院通常用现有的规范性文件规定目的要求作为评判是否合理设置,若测速和限速标牌符合省交管局相关规定,达到兼顾通行效率与保障安全的双重目的,一般被法院所认可。①最后,以设置装备目的的“结果导向型的合理”成为司法实务部门裁判的依据。法官不会过于纠结特定路段的警告标志是否设置合理,而是从总体上判断有关警告标志的信息是否应为当事人知晓。②以电子抓拍指示牌设置问题为例,地方执法部门一般只对上级规范性文件做一个宏观参考,并无微观指示精神的具体理解,出现较大争议。③监控技术设备的合理设置,不仅需要考虑事故多发、交通拥堵等路口、路段的特殊要求,以及设备之间的合理间距,还需顾及相关区域的标志标线设计是否规范和合理。
综上,笔者认为电子证据的合理设置规范并不是一种简单、泛化的规定,应从系统角度把握,针对地方非现场执法实践中设置的焦点问题,形成具体规范化的部门性文件规定。具体而言,其在原则上应要求符合法律、行政法规以及部门规章的内涵要求规定,一方面要以“人”为本,相关区域的标志标线设计,同种类的区间设置,不同种类的间距设置,相关信息需最大程度保证行政相对人基本知晓;另一方面,参照地方执法部门的具体规定,要符合地方政府优化道路交通状况需要,进一步满足地方经济和生产生活的运行需要,从而整体上达到兼顾通行效率与保障安全的双重目的。
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结束语:构建新型非现场执法规范体系
本文的写作经历一个较大的困难过程,因为笔者在写作思路上试图根据非现场执法宏观应用背景和不同地区多个领域的地区实践样态,归纳和总结非现场执法的概念、特点以及当前的现实困境。然行政活动中关于现场执法流程和程序性问题相关研究已经相对成熟,而非现场执法相关理论研究仅停留在某一领域或者程序性问题的某一方面,一手资料和实践性数据难以获得。且非现场执法刚好应用于数字政府改革大背景之下,经历一个“从无到有”、“从个别推广到普遍推广”、“从自定到法定”的实践过程,相关规范性文件和制度规定仍然是初创阶段,故针对非现场执法程序性问题研究具有一定难度。
从实证研究角度出发,本文立足实地调研、规范性文件和司法实践数据,通过不同地区多个领域的实践样态,剖析了非现场执法的现实困境,并利用 2021 年修订的《行政处罚法》第 41 条内容的契机,引出非现场执法流程的规范化路径。但任何事情都是相对的,以现有的规范体系明显不能完全归纳非现场执法流程上的现实问题,故本文建议执法主体创新执法思维,依循符合当代行政法治原理和中国国情实际的法治理念、原则和规范,来行使权力、判断是非、处置矛盾、化解冲突,以实现科学的法治状态、追求和谐的社会关系、产生良好的社会效果。
参考文献(略)


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