旅游综合执法模式探讨

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论文字数:23622 论文编号:sb2022080815443249209 日期:2022-08-20 来源:硕博论文网

本文是一篇法学论文,本文采用SWOT分析对旅游综合执法模式进行了剖析,同时结合实践中多个地方政府的实践情况进行分析,使得本文的研究具有一定的科学性与合理性。由于笔者缺乏相应的实践经验和相关的材料,进而导致文章的研究不够透彻和深入,还有待进一步的提升。
 1 绪论
1.1 选题背景和研究意义
1.1.1 选题背景
受新冠疫情的影响,我国旅游产业受到较大的冲击,2020年度国内旅游人数28.79亿人次,比上年同期减少30.22亿人次,下降52.1%。国内旅游收入2.23万亿元,比上年同期减少3.50万亿元,下降61.1%。①从文化和旅游部公布的《2019年旅游发展统计公报》的内容来看,2019年我国旅游市场发展状况向好,旅游出行人数方面,国内旅游和出入境旅游人数分别高达60亿、3亿人次;旅游经济方面,旅游收入接近七亿;在旅游综合执法方面,全年旅游市场综合执法办结案件数量达4万件,日常检查近200万次,出动检查500多万人次。②2020年3月,人民旅游投诉平台公布了2019年全国旅游投诉数据,这一报告全面反映出了我国旅游市场秩序的现状。从投诉涉及的领域来看,主要集中在航空、旅行社、酒店这几个方面,旅游投诉信息共1000多条;从地域范围来看,旅游投诉较多的省份有北京、云南、广东;从投诉处理的情况来看,投诉处理效果较好的省份主要有四川、广西和云南,投诉回复率高达96%以上。投诉处理情况较差的省份主要有北京、广东和上海,投诉回复率都低于5%。③由此可见,随着旅游经济的快速崛起,旅游市场秩序问题也变得更加突出。这说明了我国现行旅游综合执法模式还有待进一步完善。
1.1.2 研究意义
现今各地对旅游市场的整治都推出了综合执法模式,从治理成效来看,有的地方有明显改善,有的地方旅游乱象仍屡禁不止。基于此现象,笔者认真分析各地的旅游综合执法模式后发现,目前这些执法模式还存在一定的不足,因此提出完善旅游综合执法模式的建议,为完善涉旅行政执法机制提供新思路,进一步促进旅游市场的健康发展。
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1.2 国内外研究现状
1.2.1 国内研究现状
到目前为止,我国学者针对旅游市场的治理及旅游综合执法模式的研究一直都比较重视,包括胡抚生、王诗宗、傅林放等知名学者。他们的研究成果给予笔者很多思考,也提供了优秀的研究经验,值得学习。
旅游综合执法模式是在国家机构改革、社会经济发展等形势下催生出来的。关于行政执法模式的含义,多数学者认为,行政执法模式是一种方法论,用于解决行政执法中的问题。如李晓莉认为,行政执法模式是解决行政执法问题的方法的一种高度凝练,将方法升华为理论①。那么,旅游综合执法模式就是在旅游领域内,解决涉旅行政执法问题的方法论或方案。旅游综合执法模式主要有以下几种,一是大部门执法模式,即一个部门单独执法;一种是联合执法模式,即多个部门共同参与执法;一种是相对集中行政处罚权模式,即通过相对集中行政处罚权的方式行使处罚权;一种是景区管理委员会执法模式,即景区管理委员会作为一种特殊的执法机构进行旅游执法。李梦以枣庄市旅游综合执法为例,提出了“旅游主管部门+政府”、“1+N”、多个部门联合执法的旅游综合执法模式。②胡抚生把旅游综合执法模式分为大部制形式、独立的综合执法机构、领导小组三种综合执法模式。③因此,从旅游综合执法模式的表现形式来看,可以大体归纳为4种,大部制执法模式、联合执法模式、相对集中行政处罚权执法模式和景区管理委员会执法模式。
关于旅游综合执法模式研究,则可以理论和相关法规政策文件为落脚点。理论研究则主要是治理理论的论述,治理理论是包括我国在内的多个国家在社会治理中采用的理论。王刚、宋锴业认为,治理理论是为了解决科层制度所导致的执法中条块分割的问题;④王诗宗则是从社会公共行政的角度来分析治理理论,其认为治理理论是改变政府传统的中心地位,主张多元主体参与社会治理;⑤沈承诚、左兵团的观点是,治理理论的适用应重视非营利性社会组织参与社会治理的重要性;⑥曹胜以后现代主义为背景,提出治理理论应从非同一性、多元性、合作等角度去分析。⑦从这些学者的观点可以看出,治理理论的适用要结合我国的具体国情,针对我国行政体制机制的特点以及社会现状,进一步推进政府职能转变,转变执法理念,释放政府束缚市场的“不必要”的手,实现多主体共治。
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2 我国旅游综合执法模式问题分析
2.1 概念界定
关于综合执法的界定,学界中尚无统一的标准。在实践中,综合执法的认识也较为模糊。在学界中,针对综合执法的概念辨析,主要有几种观点,一种是认为综合执法应是一种具有独立法律地位的行政机关行使权力的行为。如谭宗泽、杨抒见认为,综合行政执法的主体是一个独立的行政机关,通过新设或者授权的方式成立,权力范围应包括两个或两个以上行政机关的职权,并且具有独立的法律地位,相关的执法责任由自己承担,且以自己的名义对外执法。③马太建认为,为了区别传统的单一部门执法和分散执法方式,综合执法应运而生。与传统的执法方式不同,综合执法的表现形式则是整合执法队伍。即是整合一个部门或者多个部门的执法队伍,亦或多个部门将执法权限委托一支执法队伍,由该执法队伍统一行使执法权。这一方式的核心理念是通过机构调整来实现机构精简及人员整合。④王春业认为,综合执法的前提是,存在一个独立的行政机关,主要行使多个部门的执法职责,执法产生的法律责任由其承担。⑤另一种观点是,综合执法与相对集中处罚权执法是同一概念,主要区别于传统的单一部门执法。从目前实行的综合执法来看,其本质上是相对集中行政处罚权的一个特殊的运用结果。实践中,以相对集中行政处罚权为基础实施综合执法的情形较为普遍。①综合执法是由两个以上的机关进行联合执法,并以自己的名义进行对外执法。②还有一种观点是,综合执法应区别于联合执法以及相对集中处罚权执法。这三者均不可以混为一谈。联合执法不能等同于综合执法,然而,相对集中处罚权是对行政处罚权的整合,综合性较强。相对集中处罚权可以视为综合执法的不可分割的部分。③有学者则从行政执法体制角度去进行剖析综合执法,认为分析综合执法应从执法权的配置方式着手。④应松年、张晓莹认为,综合执法改革的关键基础是相对集中行政处罚权制度。这两者不是同一概念,但也不是截然不同的两个个体,而是具有相互交叉的部分,后者是前者的内核。⑤由此可以看出,学者对综合执法的理解不一致的主要原因是缺乏统一认定的标准,分析角度的不同,进而得出的结论也有所不同。
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2.2 我国旅游综合执法的主要模式
为了对我国旅游综合执法模式有一个更加全面且清晰的认知,避免个案分析带来的局限性,笔者采取对各地人民政府官网的有关旅游综合执法的相关规定进行检索和整理的方式,以实现对旅游综合执法模式进行全面把握。通过检索和梳理发现,现行各地旅游综合执法模式规定不统一,不同的地方的旅游综合执法模式各具特色。笔者根据现有执法模式大致将其归纳为如下几类:即大部制执法模式、联合执法模式、相对集中行政处罚权执法模式和景区管理委员会执法模式。本文以旅游综合执法过程中机构设置、运行机制、职权范围为主要要素,以这些要素为分析基点,对旅游综合执法模式进行深入分析。
(1) 大部制执法模式
大部制执法模式是以大部制改革为基础的,将职能相近的部门进行整合,实现精简机构、转变政府职能、党政统筹的目的。①大部制改革也实现了行政处罚权的相对集中,将原先几个部门的行政处罚权通过部门合并的方式整合到一个部门。②《深化党和国家机构改革方案》中明确规定,在中央层面,文化部和旅游局进行合并,组建文化和旅游部;在地方层面,文化局和旅游局进行合并,组建文化和旅游局。截至目前为止,全国各地均已完成文化部门和旅游部门的整合。为了对大部制执法模式有一个更加深入的认识,笔者主要选取大部制改革和运行原理、机制等较为成熟的8个城市的旅游执法模式为分析样本,并在地方政府官网的政府信息公开栏目对与大部制执法运行有关的职能部门、执法机构、机构性质、机构职责等信息进行整理,如下表:

法学论文怎么写
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3 促进旅游综合执法模式法治化的进路........................... 26
3.1 完善法律规范的协调性 ............................ 27
3.2 加强制度设计的科学性 ............................. 29
3.3 增强行政执法体制的有效性 ............................ 30
3.4 建立健全执法协调机制 ........................... 30
结语.......................... 33
3 促进旅游综合执法模式法治化的进路

3.1 完善法律规范的协调性
针对目前旅游综合执法模式相关法律法规存在的标准不一的问题,笔者认为,可以从顶层设计、地方实践和法规修正三个维度来进行完善。
从顶层设计这一维度来看,相关立法主体应根据实际情况对现行法律法规进行修正。在前文中已经分析到,《旅游法》和相关单行法中关于执法主体的规定不一致,立法主体需依法进行修正,使得具有独立执法资格的非旅游行政主管部门的执法行为符合法律规定,保证现行法律规范的统一性。针对是否出台《旅游法实施细则》问题,还存有一定的争议。在《旅游法》出台不久,就有专家学者、旅游经营者倡议出台《旅游法》实施细则。中国旅游研究院博士、助理研究员战冬梅认为,实施细则的出台是为了更好地将法律规范进行落实,徒法不足以善治。①在时隔多年后,在2018年两会期间,全国人大代表、贵州省安顺市长陈训华提出,现行《旅游法》已经不能适应旅游市场的发展,《旅游法》存在规定较粗、管理权限不明确等问题,没有出台旅游法实施细则,实践中旅游部门操作起来具有一定的难度。建议出台相应的实施细则。从《旅游法》第7条的规定来看,将旅游管理相关的职能和责任明确划归给各级政府。关于执法机关具体的执行,则多是使用委任性规则,由相关的部门适用与之相对应的规定,而没有给出明确的指示。
笔者认为,无需制定《旅游法》实施细则。原因有两点:一、《旅游法》作为一部基本法,主要是统筹旅游业的发展,对旅游市场秩序的整治问题起到一个提纲挈领的作用,而不是单纯针对旅游执法这一个问题。二、旅游执法工作属于行政执法领域中的一个分支,其性质与其他领域中的执法是一样的,不属于特别对待的范围。关于执法程序,依照现有《行政处罚法》、《行政强制法》、《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》等规范执行即可。关于管理权限问题,应属于部门职能划分问题,由与之对应的职能部门依据各自的规定进行处理,如导游的薪酬应由劳动部门依据《劳动法》进行处理,而不应由《旅游法》来规范。

法学论文参考
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结语
旅游综合执法模式的特殊性决定了其适用也具有差异性,要提升旅游综合执法模式的执法效果,需解决旅游综合执法模式存在的共性问题,从旅游综合执法模式的规范、制度、体制和机制等方面去进行完善,即推进其规范、制度、体制和机制的法治化。旅游综合执法模式的实施同时涉及法治和行政管理等多个方面内容,因此,这需要我们对旅游综合执法有一个全面的、准确的认识,方能提出切实有效的解决之策。本文采用SWOT分析对旅游综合执法模式进行了剖析,同时结合实践中多个地方政府的实践情况进行分析,使得本文的研究具有一定的科学性与合理性。由于笔者缺乏相应的实践经验和相关的材料,进而导致文章的研究不够透彻和深入,还有待进一步的提升。
参考文献(略)


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