生态环境补偿市场化建设的立法问题思考

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论文字数:36566 论文编号:sb2022060614574548111 日期:2022-06-18 来源:硕博论文网

本文是一篇法学论文,笔者认为立法先行先试则是生态环境补偿市场化建设立法体系完善的重要表现形式。在法律保障规范体系统一完整的前提下,通过先行先试活动,在较为成熟的生态城市中试点,配套地方性法规或地方性政府规章,后续待时机成熟再制定全国性法律规范或者在现有环境保护条文的基础上予以修改。
一、生态环境补偿市场化建设立法的基本内涵及论证维度
(一)生态环境补偿市场化建设立法的概念界定
1.生态环境补偿的概念
尽管“生态环境补偿”这一名词越来越多地出现在政府机关发布的规范文件①和全国“两会”代表议案②中,但到目前为止,国内学术界对其内涵表述尚未达成一致。基于此,亟需对生态环境补偿内涵的研究沿革予以梳理,并对生态环境补偿的本质深入理解与探求,以便进行后续研究。现代学术界一般认为,生态平衡理念是“生态环境补偿”一词起源的基础。因此,在生态环境补偿早期研究阶段,学术界③从生态物质能量平衡的角度将其内涵予以界定,主要认为生态系统具备一定的自我恢复能力。随着人类社会对生态资源的不断开发滥用,自然环境惨遭破坏,很多学者④基于生态环境补偿的理论充分考虑现实需要,便将补偿费用纳入生态环境补偿的概念范畴之中,即从经济学视角对受益者收费、受损者补偿。然而,生态环境补偿费的缴纳并未完全阻止人类社会对生态环境的破坏行为,亟需考虑其他激励或约束措施的作用。正因如此,生态环境补偿的内涵逐渐侧重于区域和谐、社会公正等方面,并将权利与义务的关系协调作为论证重点。
总而言之,生态环境补偿的内涵需要进行如下一些界定:其一,维持人与自然和谐相处的良好状态是生态环境补偿的基本目标;其二,生态环境补偿除了涉及对自然生态系统生态功能的修复和维持之外,还应该包括在物资、技术等方面对部分居民予以补偿,这些居民或因保护环境而利益受损,或因维护生态而付出劳动;其三,生态环境补偿需要综合考虑代内补偿与代际补偿两个方面;其四,生态环境补偿包含多种途径,每种途径或单一运用,或综合运用。综合以上分析,生态环境补偿可以定义为依据生态系统服务功能,通过市场调节、财政扶持等途径,协调利益相关者之间关系的措施安排。
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(二)生态环境补偿市场化建设立法的理论依据
1.环境正义理论
环境正义是正义的一种表现形式,它与社会正义相对应。换言之,环境正义是人的环境行为在法律理念层面的实际体现。也正是如此,环境利益在市场主体之间的合理分配便是环境正义所追求的目标。而此种目标的实现需要顺应市场经济不断发展的背景,将人类在道德良知上的自主性转变为法律规范上的客观性,促使社会正义的内涵纳入环境正义范畴之内,并最终满足法律正义实施的基本要求。由此可知,作为法律正义的环境正义,是参与主体之间环境利益博弈后达成的共识,也是参与主体环境利益正当性与法权化的表达。然而,随着学术界关于环境正义理论的深入研究,其内涵已经发生实质性改变,即从社会公众参与决策的范畴①发展为环境利益矛盾解决的层面,当然这也是环境正义得以存在的坚实基础。
生态环境补偿市场化建设的立法研究需要环境正义理论的支持。然而,基于生态环境补偿市场化属于公共产品的范畴,在生态环境补偿过程中,政府与市场、受益者与受损者等参与主体之间的利益冲突难以解决,以致于存在较多不正义现象。环境立法实质是一种利益协调,而环境正义在法律层面效果的实现也应考量交易主体、对象、价格等因素的积极效益。换言之,符合环境正义的立法回应能够在生态环境补偿实践中协调环境利益冲突,以此确保生态环境资源合理配置。由此可知,环境正义价值目标的实现,得益于市场参与主体合法权益的实现,促使受损事实能够得以补偿,既要满足环境正义在法律上的要求,又可实现法律维持环境状态的目标。因此,生态环境补偿市场化建设的立法回应正是合理分配市场主体的责任承担,且最大程度地削减参与主体之间出现的权利与义务不规范现象,从而真正实现环境正义。
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二、我国生态环境补偿市场化建设立法现状及问题——基于文本的观察
(一)我国生态环境补偿市场化建设立法现状解读
1.立法历程梳理
近年来,生态环境补偿市场化建设问题已经得到党和国家的高度重视,各地区、各部门在立法领域积极探索。总结回顾几十年的生态环境补偿市场化建设的立法历程,其路径大致可以分为起步探索阶段(1985-1998 年)、初步发展阶段(1999-2005 年)、快速发展阶段(2006-2014 年)和全面实施阶段(2015 年至今)四个阶段(见表 1)。
具体而言,在起步探索阶段,立法规划和实效性较差,主要是一些非法律规范性文件,且这类文件为后续生态环境补偿市场化立法明确了方针与原则。其中,1990 年国务院发布《关于进一步加强环境保护工作的决定》①中提出“谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿”的环境保护方针,而 1998 年的《关于印发全国生态环境建设规划的通知》②鼓励市场主体按照“谁投资、谁经营、谁受益”的原则向生态环境建设投资。在初步发展阶段,为有效推动国家《关于进一步推进西部大开发的若干意见》③、《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》④等文件的贯彻执行,立法工作开始从森林资源保护、农业资源管理、自然遗产地资源利用等方面进行条文规范,并强调补偿专项资金的重要性,从而为生态环境补偿市场化建设的领域拓展积累有效经验。例如,2001 年公布实施的《山西省实施<中华人民共和国森林法>办法》⑤、2005 年通过实施的《云南省三江并流世界自然资产地保护条例》⑥等。在快速发展阶段,生态环境补偿市场化立法建议频繁出现于“两会”人大代表提案、党的十八大报告以及“十一五”、“十二五”国家规划纲要之中,从而推动了立法活动的实质性发展。

法学论文参考
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(二)我国生态环境补偿市场化建设立法问题描述
1.立法文件缺乏上位法基础
目前,我国立法机关并没有针对生态环境补偿市场化建设出台专门立法,对其规范主要通过环境保护基础法律文件与地方法律文件的形式体现。其中,2014年修订的《环境保护法》仅是概括性涉及了市场规则,对于市场化建设所包含的补偿主体、补偿方式等内容均未做出具体规定,难以真正起到纲领性法律规范的作用,以致于在解决生态环境补偿市场化建设问题时并无具体操作和执行依据。与此同时,中央层面关于生态环境补偿市场化建设立法涉及国家发展改革委、财政部等多部门,多部门之间难免会出现职权与责任纠纷,部门利益化现象较为明显。相较而言,地方性法规区域分布不均衡,且在条文内容规定上较多依据地方自然条件与经济发展条件,无法在全国范围内予以及时推广。以《福建省生态文明建设促进条例》(以下简称《条例》)为例,该《条例》关于“推广水权交易”“建立林产品市场”及“完善财政支持机制”等条文规定均是在其地方特色的基础上确定而来,即福建省水系密布、森林覆盖率高、生态功能区多。如若将《条例》内容用于其他区域,可能会造成“和实际不符、与需求不和”的尴尬局面。此外,现有生态环境补偿市场化建设的立法活动更加侧重体现政府意志,更多条文规定“政府应当建立生态环境补偿市场化运作机制”、“政府可以按照市场规则进行生态环境补偿”等,市场主体、社会力量未能做到充分参与,由此导致条文内容与公众需求实际脱节①,最终影响生态环境补偿市场化建设的立法实效。

法学论文怎么写
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三、域外生态环境补偿市场化建设的立法比较与借鉴............................. 33
(一)域外生态环境补偿市场化建设立法的实践............................... 33
(二)域外生态环境补偿市场化建设立法的启示.................................. 35
四、我国生态环境补偿市场化建设立法的完善方向与改进措施.......................... 39
(一)加快生态环境补偿市场化建设顶层设计................................. 39
(二)明确市场化建设中政府与市场功能划分............................... 42
结语.............................. 55
四、我国生态环境补偿市场化建设立法的完善方向与改进措施

(一)加快生态环境补偿市场化建设顶层设计
1.树立立法先行先试理念
生态环境补偿市场化建设的立法配置是影响补偿实效的要素和法律属性,需要厘定现行规划实施立法与“先行先试”理念的交叉与融合。基于“先行先试”理念的区域性、阶段性、策略性等特征,结合地方立法实际,从立法权角度理解其存在的价值,即“先行先试”在本质上属于权力适度让渡①,其是在缺乏上位法明确规定时予以补位,既符合渐进式立法要求,又利于为整体性、协同性与系统性立法创造条件。
与之相应,立法机构应该树立立法先行先试理念,在生态环境补偿市场化建设较为成熟的生态城市中先行试点,通过地方性法规或地方性政府规章的形式积累经验,后续待时机成熟再修改现有条文,并制定全国性法律规范。如前所述,目前我国生态环境补偿市场化建设立法以地方性法规为主,数量较多,内容既包含“遵循市场调节原则”“按照市场规则”等概括性条款,又包括“水权、排污权、用能权及碳排放权交易”“绿色债券、绿色保险”等具体化条文,在一定程度上能为区域发展提供立法依据,并可将法规效用得以最大发挥。与此同时,现有地方性法规分布区域主要涉及福建、贵州等 13 省(自治区、直辖市)。其中,福建省被确定为我国首个生态文明先行示范区②,贵州省也被列入第一批生态文明先行示范区建设名单之中③。在上述区域就有关生态环境补偿市场化建设率先立法,确保于法有据,有利于实现立法与政策相衔接,具有极大的示范作用。由此可知,“先行先试”立法理念在我国生态环境补偿市场化建设立法中起着至关重要的作用,由地方向中央渗透的法定模式更能符合补偿市场化的建设要求,更能实现补偿专项法律制度的统一管理和推进。
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结语
生态环境补偿市场化建设的立法问题研究是环境补偿市场化立足于法律规范的典型体现。理论上而言,立法层面上的生态环境补偿市场化建设能否得以有效推进,在于其内含的功能价值被法律所发挥的效益,也即落实生态文明战略、弥补实践活动不足及保障环境权益实现的必要性与发挥立法先行先试、形成多元立法格局及构建有效立法模式的正当性。除在法律设置上的必要性与正当性之外,生态环境补偿市场化建设还应系统梳理现存法律规范,从立法历程、立法现实、立法特点与立法体制等方面,明确存在的立法问题,即立法文件缺乏上位法基础、政府与市场功能划分不明确、专项制度体系构建不健全、市场化补偿机制不完善、监督与追责实践不规范等。就目前世界各国关于生态环境补偿市场化建设的立法实践而言,多数国家是将法律体系的完善、约束机制的严格、政府与市场功能的结合等作为立法经验与启示。生态环境补偿市场化建设的立法问题研究不仅要满足基础理论研究的价值要求,还需在社会发展进程中达到现实操作的条件,以便通过重视理论研究的可操作性和可执行力,促进理论研究与现实需要䣌有效结合。因此,鉴于我国在生态环境补偿市场化建设的立法层面尚处于发展阶段,对其立法完善与改进方面的研究需要借鉴域外成功实践经验,以此健全环境补偿市场化建设的法律规范体系。
立法先行先试则是生态环境补偿市场化建设立法体系完善的重要表现形式。在法律保障规范体系统一完整的前提下,通过先行先试活动,在较为成熟的生态城市中试点,配套地方性法规或地方性政府规章,后续待时机成熟再制定全国性法律规范或者在现有环境保护条文的基础上予以修改。与此同时,生态环境补偿市场化建设也应该明确政府与市场功能划分,并推动专项制度的构建,尤其是在政府财政补偿负面效应较多的当下,与市场化建设有关的立法活动亟需深化政府能动主导地位,发挥市场价格杠杆和竞争优势,且实施有效的环保征税制度、绿色经济制度及政府投融资制度。
参考文献(略)


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