行政协议中行政机关解除权行使问题探讨

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论文字数:25222 论文编号:sb2022053014033948006 日期:2022-06-10 来源:硕博论文网

本文是一篇法学论文,笔者认为行政协议作为一种跨越公私法界限的新型国家治理方式,是“服务行政”理念的产物,是“命令式”的刚性执法转变为“协商式”的柔性执法的重要体现。这种特殊的法理结构与价值悖论决定了对行政协议的研究应建立在民法、行政法双重视域下,二者不可偏废。
一、行政机关解除权的行使争议:基于判例的观察
(一)行政机关解除权的行使依据
《适用解释》第 14 条首次将民事法律规范引入行政协议领域。此次新颁布的《协议解释》第 27 条再一次明确了民事法律规范在行政协议案件审理中的作用。行政庭法官们也逐渐重视对民事法律规范的适用。不过上述相关法律规范及司法解释对行政协议案件审理适用民法规范仅作出了概括性规定,对于具体适用情形则留有大量空白,且碍于行政协议的特殊构造,其行政性与协议性并非泾渭分明。因此司法机关在选择行为依据、判定解除性质时,难免出现意见不一、认定模糊的尴尬境况。
在武陟县众慧文化旅游开发有限公司诉武陟县嘉应观乡人民政府行政协议案中,原被告就文化旅游规划项目相关问题签订行政协议,协议履行过程中,原告连续三年未按约定交纳土地流转金,被告在协商不成的情况下发出解除协议通知。①一审法院认为原告经被告多次催告仍不履行协议义务的行为,损害了社会公共利益,致使涉案协议目的不能实现,构成实质性违约,属于《合同法》第 94 条、第 96 条规定的情形,同时又强调被告作出的解除合同通知书系被告在行政协议履行过程中享有的监督权、指挥权、单方解除权等行政优益权的体现。同样在海南中东集团有限公司、茂名市公路建设有限公司诉遂溪县人民政府终止行政协议案中,被告行政机关因两原告在履行协议过程中存在重大违约,在协商无果的情况下,作出终止履行协议的决定,一审法院认为行政机关终止协议的行为既符合协议订立的目的,亦是行使行政优益权的体现。②从这两起案例可以看出,实践中存在这样一种情况:司法机关一方面以民事合同法规范作为行政机关解除权的行使依据,另一方面又指出该行为实质上系基于行政优益权而产生,对同一行为进行了民、行双重认定,忽视了基于不同规范依据的行政机关解除权之间的差异。这种现象折射出行政协议领域普遍存在的一个固性思维,即行政机关的解除权等同于行政优益权。

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(二)行政机关解除权的行使条件
实践中司法机关对解除权行使条件的判定多是围绕“公共利益”展开的,约有超过五成的案件适用此条件。⑥“当可能出现严重损害社会公共利益的情形时,为了公共利益的实现,行政机关具有单方解除或者变更的优益权。”⑦但“公共利益”是一个抽象概念,不具有普适性,个案中多依赖于法官的主观解释,这也导致了对公共利益认定的不确定性与随意性。在沈阳万俪达商贸有限公司诉抚顺市新抚区住房和城乡建设局解除行政协议违法并赔偿案中,二审法官仅用一句话对公共利益进行了解释:“协议签订后,新抚住建局因裕民路周边市民上访投诉,向万俪达公司提出解除协议,由于新抚住建局解除协议的目的系维护公共利益,因此,协议的解除不违反法律规定。”①同样在临清市烟店镇人民政府、临清市烟店镇刘烟店村村民委员会行政协议案中,一审法院提出:“被告在汇鑫公司出现经营困难,合村并居工程出现停顿时,积极行使优益权解除了与原告汇鑫公司签订的协议,维护了广大群众的利益。”②从以上两个案件的裁判理由中可以窥见,司法机关在确定某一特定案例中是否涉及“公共利益”这一抽象法律概念之前并未对其进行充分说理,对“公共利益”的认定相对简单、随意。
此外,实践中约有四成的案例适用了“符合法律规定”这一条件,④其中主要集中在《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第 562 条、563 条有关约定解除和法定解除的规定。⑤在厚德九天环保科技集团有限公司、宜昌市城市管理执法委员会行政协议解除及赔偿案中,二审法院认为被告不能履行协议约定的对生活垃圾进行集中处置的义务,“完全具备《合同法》所规定的‘迟延履行协议导致协议目的不能实现’的法定解除条件”。⑥又如文山市君畅经贸有限责任公司与文山市城乡管理综合执法局行政协议纠纷案中,一审法院认为原告未缴纳管理费、未按规定收取停车费用、未维护停车秩序等行为,造成国有资产流失,致使合同根本目的得不到实现,被告有权依据协议约定或《合同法》法定解除的规定解除协议。
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二、双重视角下行政机关解除权的类型划分
(一)基于行政优益权的解除权
目前我国有关行政协议单方解除的规定主要散见于《行政诉讼法》、《协议解释》、行政单行法以及地方程序法中。②总体上立法倾向为原则上行政机关不得随意行使解除权,但协议履行中出现损害国家利益、社会公共利益的情形时,可以单方解除协议。通说认为我国这种基于公益而行使的单方解除权的理论基础源于法国制度中的行政优益权。最高院行政庭在《协议解释》出台后,也明确提出了“行政优益权行为”的概念。③那么“行政优益权”一词究竟有何含义?为何存在于行政协议之中?又是如何在我国落地生根的?
1.行政优益权的产生与发展
从比较法上看,优益权理论最早出现在法国。十九世纪,法国政府特许经营与政府采购就共同构成了行政协议的初形态。20 世纪初“公共服务理论”盛行,政府被认为有义务运用手中的权力来组织公共服务和监督其运行,④且政府提供公共服务需满足持续性、可变性、平等性等原则。①伴随着公私合作改革的推进,为了提高公共服务的质量和效率,政府开始以协议的方式将部分私主体引入其中。②不过,与政府行使公权力实现公共利益的目的不同,私主体是以追求个体利益为目标。这种经济本能会使其置公共利益于不顾,从而影响公共服务的连续性和有效性。③因而,政府需要一个自始都存在于行政协议之中,且足以突破契约拘束力的特殊权力,以保障随时对协议关系进行调整。④在公益与私益发生冲突时,为了取得利益整体上的最大化,公益优先便成为一种理性选择,成为了这种特殊权力存在的正当根据和理论支点。⑤另外,基于国家担保责任理论,国家将部分行政任务交由私主体完成并不意味着“去任务化”,此时国家担负的是完成行政任务、维护公共利益的义务。⑥在此过程中行政主体行使优益权的本质正是履行该项职责的表现。这就解释了,为什么在强调平等、协商、意思自治的契约中行政机关仍保留了一种非平等的、强制性单方权力。
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(二)基于合同权利的解除权
1.《民法典》中合同不履行的自助权
在民事合同语境下,合同解除权是一种典型的形成权,指合同当事人依法或依约定享有的在一定条件下使合同关系自始消灭或向将来消灭的一种权利。②由《民法典》的规定可以看出,解除权有两种类型,一是依约定产生的解除权,二是依法律规定产生的解除权。
从比较法上看,约定解除权似乎是一种不言自明的存在,昔日罗马法恪守有约必守原则,仅基于契约自由承认失权约款。④与罗马法一脉相承的《法国民法典》、《德国民法典》起初也仅钟情于合同的约定解除,因为无论是失权约款还是保留解除权的约定,合同的解除皆根源于当事人的自主意思,未逾越有约必守原则。⑤与约定解除权不同的是,法定解除权是伴随着质疑声发展起来的。这是因为,法定解除权是基于法律规定在合意之外赋予一方解除合同的权利,其抛开了意思自治的“围栏”,否定了当事人已取得的合意,并将其转化为新的债权债务关系,与传统合同理念相悖。但是随着社会矛盾日益尖锐,契约秩序日渐混乱,民法学家们为了化解传统合同制度带来的危机,转而开始接受另一种理念:合同生效后,有时会因主观或客观因素的变化,使合同履行变得不必要或不可能,以致合同一方或双方当事人的订约目的无法实现,此时强制另一方当事人继续坚守合同,不但无助于订约目的的实现,还会造成不必要的浪费。⑥反之,让另一方尽早从事实上已经“死亡”的合同关系中解脱出来,更有利于社会资源的再利用。
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三、行政机关解除权行使规则“二元结构”的具体构建........................... 29
(一)民法上解除路径的开启——以《协议解释》27 条为切入点..................29
(二)不同类型解除权的行使顺序.................................30
1.合同权利优先原则的提出....................................31
2.合同权利优先原则的例外——行政法的明确规定.................32
结语...........................43
三、行政机关解除权行使规则“二元结构”的具体构建

(一)民法上解除路径的开启——以《协议解释》27 条为切入点
在不同国家和地区,程序法规范的跨部门适用已应成为一种立法惯例。①特别是对于行政诉讼来说,其本身就是在借鉴民事诉讼规则的基础上发展起来的,这决定了民事诉讼规范在行政诉讼中有一定的适用空间。②但真正引起争议的是行政机关的行为是否受制于民事实体法的规定。其中的理论障碍在于公、私法二元界分的法律传统。但近代以降,随着“警察国家”向“福利国家”的发展,公、私法二元论受到强烈挑战。
就行政协议的协议性而言,协议法律关系的成立、变更、终止等都是相当复杂的问题,民法为此已经构建了一套逻辑完备的规则体系,相反,行政法规范在这些方面却略显“生疏”。③虽然《行政诉讼法》与《协议解释》对行政协议领域可适用民事法律规范做出了规定,但总体上较为原则,可操作性弱,以至于行政机关在依法行政过程中或司法机关在审理相关案件时忽视了对民法条款的理解适用。④虽然行政诉讼法规范和地方行政程序立法共同构建的行政协议法律体系正在逐步优化,但不可否认的是,行政模式下相关规则的逻辑建构仍可能存有漏洞。这是因为,协议解除权的行使是一个双向的动态的过程,这一过程的开始与完结都会对双方当事人的权利义务产生影响,其重点并不局限于行政机关一方,其结果也不仅仅是行政协议的消灭而已。可惜的是,行政诉讼“于历史沿革上并非因‘纷争解决’此一前法律性格之要求而生”。①不论是行政诉讼法律规范还是地方行政程序规定,都只关注于行政机关行为的合法性,忽视了协议法律关系消灭所产生的契约问题,例如对当事人解除权的构成、违约救济、继续性合同终止规则等皆未做详细规定。

法学论文参考
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结语
现代社会是一个公私互融的社会,政府也越来越乐于通过协议方式履行行政职能.在一个公、私不可避免地要相互依存的时代,公法和私法的界限并不明确。行政协议作为一种跨越公私法界限的新型国家治理方式,是“服务行政”理念的产物,是“命令式”的刚性执法转变为“协商式”的柔性执法的重要体现。这种特殊的法理结构与价值悖论决定了对行政协议的研究应建立在民法、行政法双重视域下,二者不可偏废。
根据《协议解释》以及《民法典》的相关规定,行政协议中行政机关解除权的行使存在不同情形。但碍于分析视角的习惯,实践中对解除权的协议性关注明显不足,即使是在承认了私法适用的基础上,依旧将解除权与优益权错误捆绑。事实上,行政机关在法律允许的范围内与协议相对人在意思一致的前提下订立行政协议,此时,行政机关不仅是作为行政管理者享有法律赋予的行政优益权,而且还是协议一方当事人,享有协议所赋予的合同权利。应当指出,此处行政机关取得的是权利而非权力,行政机关行使该权利的行为虽然仍在行政活动范围内,但其性质已经不同于传统单方处理行为。因此,以权利依据与法理基础为区分,我们可以将行政机关解除权分为基于行政优益权的解除权与基于合同权利的解除权。对于前者,其与传统的公权力有着相似的价值取向和基本构造,应在现有行政法律规范的合法性框架内行使,注重公共利益与私人利益的平衡;对于后者,民事合同的解除理念又并非与行政协议无法调和,因而可多借助于民事合同规则,修正地适用《民法典》相关规定。当然无论是何种类型的解除都应被限制在法治理念的范围之内。
参考文献(略)


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