论行政拘留检察监督制度的建构

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论文字数:33222 论文编号:sb2022042011075546369 日期:2022-05-08 来源:硕博论文网

本文是一篇法学论文,本文认为,行政拘留司法化可能对我国现行法律惩戒体系的稳定性带来破坏性影响,不具有现实可行性,应当在此局限之外寻求其他监督机制。

第一章 行政拘留检察监督的正当性证成

一、基本权利保障之要求
(一)行政拘留对公民基本权利的威胁
现代法治国家的基本原则是保障公民权利、控制国家权力。当然,所谓保障并不是要求国家帮助公民绝对实现基本权利,同样,控制国家权力也并非完全禁止国家对特定公民的人身和财产权利予以限制和剥夺,而是必须限于合理的限度。就自然人而言,在国家对公民权利的行政限制措施中,行政拘留是所有行政行为中侵入性和危险性最大得到一种。无论是从应然和实然都是如此。首先,人生而自由,人身自由权在诸多基本权利中处于基础性地位。因此,作为限制人身自由的行政拘留应当在行政权受到限制的范围中处于最高优先级。其次,行政拘留中,公民基本权利的威胁不仅来自于行使行政权的行政主体,而且可能为其他主体侵犯,例如“睡姿不对死案”、“洗脸死案”、“鱼塘浮尸案”、“躲猫猫案”等案件都是由于行政主体不作为间接导致的恶劣后果。行政拘留是对公民人身自由权的剥夺,属于侵入性最严厉的行政行为,甚至超过了部分刑事处罚。因此,加强被拘留人员的人权保障是现代法治国家理所当然的选择。
在与行政拘留极为接近的刑事拘留中,公民的基本权利问题已经受到较大关注。从 2009 年开始,我国先后出台了三部《国家人权行动计划》,这些文件中都讨论了刑事拘留对象的权利保障问题。《国家人权行动计划(2009-2010)》呈现出了显著的权利保障导向的特征:首先,要求建立健全的监管场所执法责任制度、考核制度、追责制度以及公示制度,同时要求建立独立的监督机制与权力制衡机制;其次,要求极力避免出现体罚、虐待等行为;再次,在对有关人员予以拘留的过程中,应当构建更为健全的处遇制度,面向拘留人员提供必要的心理咨询与心理教育。最后,要求引入执法监督员,拘留人员有权面见派驻监所的检察官。上述一系列规定的意图均在于对执法活动进行监督,避免拘留人员的人权受损。
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二、公共利益维护之需要
(一)行政拘留检察的公共利益导向
作为我国宪法和法律中出现频率较高的概念之一,公共利益包括国家利益和社会公共利益,突出的特点是权利保护的整体性、权利内容的共享性和权利归属的不特定性。②不同于西方资本主义国家将个人权利与公共利益对立区分,中国特色社会主义的公共利益概念乃是立基于“集体权利观”,其中个人权利和公共利益呈现辩证统一,法律对此予以一体保护,即:既保护个人权利,也保护公共利益——前者的主体是个人,后者的主体是国家和社会公众。③就我国而言,公共利益是宪法基本权利所蕴含的基本价值取向。④如施耐德所言,以公共利益为导向的基本权利相对于以私益为导向的基本权利而言具有优先性。⑤尤其需要注意的是,“对基本权利的保障,是国家公共利益所必须,保障人民基本权利皆可认为合乎公益之需求”的理论尤其要强调。⑥由于个人的发展以国家安全、社会稳定为前提,公共利益是对不特定多数人享有而非某个特定人独享的权利和利益,因此公共利益优先于个人权利;同时,必须肯定、保护和增进公民的个人正当权利,从而真正实现国家、社会、个人权利的统一。
行政拘留检察监督既是保护公民基本权利的需要,也是维护公共利益的关键制度:惩戒违法者固然是维护公共利益之要求,集体权利观下的基本权利不受侵犯同样是实现公共利益的必然要求。①行政机关职能之行使可能会影响到国家与社会公共利益,乃至个人的利益,这在行政机关违法行使行政权力的情形下尤为明显。因此,行政拘留尽管适用于作为相对人的自然人,但该项制度与公共利益有两个方面的关联:其一,行政拘留作为行政行为之一种,以维护社会秩序为价值追求。在此意义上,行政拘留乃是以实现公共利益为目的,因此当行政主体应当实施行政拘留而不作为时,是对公共利益保护的失当。其二,公民人身自由权利也是公共利益的必要构成,当行政主体适用行政拘留对相对人基本权利造成不当剥夺时,也构成了对公共利益的侵害。进一步说,过分泛滥的行政拘留可能破坏社会法治生态,导致公民对行政权力的普遍不服从。因此,行政拘留的公共利益面向必须认真考虑。
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第二章 行政拘留检察监督的规范依据与实践基础

一、行政拘留检察的规范依据
论文的第一章梳理了行政拘留检察监督的正当性。事实上,不仅仅是在理论上具有正当性,行政拘留检察在我国还具有规范上的依据,这里的规范依据既包括宪法上的依据,也包括行政法上的依据。为便于更好地理解行政拘留检察的宪法依据与部门法依据,有必要对行政检察监督的历史变迁进行铺陈。
(一)行政检察监督的历史变迁
在 1949 年之后,我国确立了检察院检察制度,并在漫长的实践中逐渐探索。在上个世纪的 50 年代中期,最高人民检察院对监督工作进行了诠释,要求监督者从发现违法行为、查明原因、及时纠正等角度开展法律监督工作,让违法者负责对应的法律责任。在此之后,最高人民检察院也一直对检察体系进行优化并提出改进办法。②但是在这个过程之中,我国人民检察院对于监督体系的认知并不完全一致,虽然绝大多数的检察工作者都认为监督活动的核心就是在法律维度上监督国家权力行使,并且保护国家政权的稳定以及法律的权威性。但是也有一小部分人认为,在现有的社会主义体系之中,“一般监督”是其极为重要的检察部分,各地方的检察院也应该将其当作常态化工作开展。除此之外,还有一部分人认为“一般监督”如果频繁实行,就会导致检察权超越界限的风险,并当作“重型武器”备而不用。甚至有人认为从权力效用整体的角度考虑,应该取消这种监督方式。在此之后,政治运动风起云涌,一般监督的概念也逐渐被检察官遗忘或被视为禁忌。但是在学术研究领域,与之有关的研究并不稀少,成为学者时而提及的话题。
在文化大革命时期,我国的法治体系被严重损毁。在 1978 年之后,我国检察体系才逐步恢复,但“一般监督”被彻底取消,检察院的监督职权被加以限制,范围逐渐缩小到犯罪领域。直到上个世纪的 80 年代,《民事诉讼法(试行)》、《行政诉讼法》颁行后,才重新确立了对民事、行政监督的检察职责。②由于当时的检察人员对该理念缺少认知、相关的法律依据也并不全面甚至有众多漏洞,因此当时理论界对“行政检察”的普遍认识是“行政检察”大致可被视为“诉讼检察”。③在 2000 年之后,情况发生了变化,随着党和国家对依法治国、依法行政的愈加重视,加之检察机关对参与社会治理的不断深入,由检察权对行政权的监督,逐渐成为一种理论构想,并且这一理论构想日益得以实践。
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二、行政拘留检察的实践基础
以上梳理了人民检察院对行政拘留进行监督在规范上的依据,尽管这些规范上的依据更多地是间接依据。在这些规范依据之外,我国检察机关长期依托行政诉讼而开展的行政检察监督为行政拘留检察的开展积累了经验,是为行政拘留的间接监督。然而,透过地方的实践还可发现,在我国地方层面的人民检察院已经展开了对包括行政拘留在内的行政行为的直接监督的有益探索。无论是直接监督实践,还是间接监督探索,都为行政拘留检察监督制度建构奠定了坚实的实践基础。换言之,在我国构建行政拘留检察监督制度并非是“平地起高楼”。
(一)间接监督:依托行政诉讼的行政检察监督
自确立“四大检察”格局以来,最高人民检察院就将行政检察作为一项重大职能加以重点打造。最高人民检察院认为,对于行政检察活动而言,诉讼监督最为重要,其既监督人民法院公正裁判,又监督行政机关依法行政。更详细地说,可将其分为三大组成部分,分别是针对执法活动、审判活动、行政裁判结果。②这种认识确立了以行政诉讼为依托的间接监督模式。例如,最高人民检察院张军检察长在其报告中就明确指出在展开行政检察的过程之中务必要围绕诉讼监督而展开。①与此同时,最高人民检察院设置的检察机关应该将行政监督当作自身的主要工作内容。②最高人民检察院所公示的案例之中,绝大多数都与诉讼监督、执行监督等活动有着紧密的关联,对其他的行政监督较少。③在此基础上,最高人民检察院还强调穿透式监督,主张穿透式监督应当成为行政检察的基本理念。④基于穿透式监督的理念,执行过程的监督以及裁判结果的监督,都是针对政府行为合法性的判断,在进行行政审查的过程之中,应该依托法律关系审视其正当性,并作出相应的判断。可以说,我国已经初步建立了以行政诉讼为载体的“一手托两家”的间接行政检察监督,并取得良好效果。2020 年最高人民检察院工作报告明确指出,人民检察院一共提出了 182 次行政裁判抗诉,与 2019 年相比增加了近 17 个百分点。提出了 198 个再审建议,这相比于 2018 年增加了 1.5 倍。对行政审判中违法送达、违反法定审理期限等案件提出建议,次数超过 6 千次,同比增加了 1.2倍。据统计,上述案件中涉及行政拘留占比约 13.5%。

法学论文参考
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第三章 行政拘留检察监督的基本定位与具体方式................30
一、行政拘留检察监督的基本定位............................30
(一)直接监督..................................... 30
(二)程序性监督........................................ 31
(三)补充性监督.................................. 32
结论......................................42

第三章 行政拘留检察监督的基本定位与具体方式

一、行政拘留检察监督的基本定位
论文的前一部分阐述了行政拘留检察监督在理论上的正当性以及行政拘留检察监督的规范依据与实践基础。那么,人民检察院应当如何对行政拘留进行检察监督?这是论文的这一部分所试图回答的问题,其实质是行政拘留检察监督的基本定位,即行政拘留检察监督在制度上应扮演何种角色。
(一)直接监督
目前,人民检察院在行政诉讼中的抗诉监督,直接监督对象是法院的审判权,对警察行政权的监督存在间接性、滞后性等缺陷。行政复议与行政诉讼均需藉由相对人的申请而启动,尤其是如若相对人未启动行政诉讼程度,则无法实现对行政拘留的检察监督。而就实际情况而言,能够进入行政诉讼的行政拘留占比少之又少。此外,间接监督处于行政诉讼阶段,属于事后监督,在大部分情况下行政拘留已经履行完毕,此时对公民权利救济和警察行政权监督的效果不佳。也正因如此,为了全方位的提升检察监督的力度,应该将直接监督与间接监督加以结合,遵循积极主动的形式展开法律监督活动,并将其与行政复议活动以及行政申诉活动加以区分。
与行政诉讼监督相比,直接检察监督具有以下两个较为明显的特征:其一,在监督的对象上,直接检察监督的对象比诉讼监督更为广泛,除了进入行政诉讼程序的行政拘留外,那些未进入行政诉讼程序的行政拘留也受到人民检察院的直接检察监督。其二,在审查的方式上,直接检察监督的审查方式更为积极主动。检察权不需要如审判权一般遵循“不告不理”原则。人民法院启动直接检察监督,既可以基于其他国家机关的移送、公民的控告举报启动审查程序、在办理刑事案件中发现,也可以基于职权启动审查程序。

法学论文怎么写
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结论
驯服警察行政权一直是我国法治建设中理论及实践的一项重要命题。警察行政权独立完成的行政拘留作为行政处罚却具有轻罪之特征,因此对行政拘留制度进行改造,强化其中的警察行政权监督强度,是多年来持续不减的学术议题。本文认为,行政拘留司法化可能对我国现行法律惩戒体系的稳定性带来破坏性影响,不具有现实可行性,应当在此局限之外寻求其他监督机制。
我国宪法明确规定检察院是专门法律监督机关。检察院对行政行为(尤其是涉及人身自由权的行政拘留)进行监督具有宪法上的正当性,且不应限于行政诉讼监督;我国多年来依托行政诉讼开展的诉讼监督以及正在探索的直接监督行政行为为行政拘留检察监督奠定了实践基础;更进一步,由于行政拘留与刑事处罚具有“同质性”,基于相同性质的权力应当受到同等监督的原则,人民检察院对行政拘留进行直接监督理所应当。行政拘留检察监督的本质乃是检察权基于维护法秩序统一及相关公共利益之目的而对警察行政权实施的专门监督,以防止警察行政权之专断与暴戾。考虑检察权与警察行政权之宪法关系,行政拘留检察监督应综合间接监督和直接监督,但应侧重在程序性、补充性和职权性监督的范围内,防止检察权不当干预警察行政权。具体到可用的监督工具方面,则包括检察建议、纠正违法意见、行政拘留备案、支持相对人起诉、提起行政抗诉、派驻检察等。
值得一提的是,本文的结论与新时代检察改革的政策是相吻合的,而非闭门造车。新时代以来,尤其是随着我国形成“四大检察”的格局,人民检察院直接监督职能的范围有了较大变化。改革的结果是,人民检察院在执法备案、公益诉讼、联合调查、支持起诉等环节上展现了行政检察监督的属性。①这证明检察活动不应该仅监督审判权,也应该保证各个行政机关在工作的过程中不会滥用职权,把权力关在笼子之中。②可以说,本轮检察改革关于“四大检察”的定位,尤其是对行政检察地位的结构性调整,为建构行政拘留新型监督机制提供了契机。
参考文献(略)


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